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论实现行政权公益性目的的问题与对策

刘辉

党的十五大提出“依法治国，建设社会主义国家”的治国方略。这一治国方略也已载入宪法，成为一项基本国策。由“法制”走向“法治”，不仅是我们党和国家领导思路和工作方式的重大改革，而且是社会主义民主的极大进步。为适应形势的要求，我们应加强对行政执法、依法行政和行政审判的理论研究和探讨，及时发现工作中的问题和不足，主动加以修正，不断提高执法水平。笔者拟就利益趋动对行政权公益性目的的冲击加以探讨。
（一）
改革开放以来，在不断进行的理论探索与实践中，人们对依法行政的基本内涵、目的要求等问题的认识不断加深。通常认为，所谓依法行政，就是指行政主体实施任何行政行为均要按照法定权限、遵循实体和程序法的规则。从中不难看出，依法行政的内涵包括较多，但其核心内容却是行政权的依法行使。
行政权，作为宪政思想的体现，自其从国家活动中分离出来之日，便具有了公权力的性质，其所追求的目的是谋求公共利益，维护公共秩序，增进公共福利。其权力的行使必须以公共利益为出发点和落脚点，而不是为了个人利益或小集团的利益。如行政机关所实施的行政处罚是为了维持良好的社会秩序，行政征收是为了用于公共设施建设，行政许可是为科学分配资源和机会等等。为进一步说明这一点，我们还可以从以下两个方面加以考察。
其一，从行政权的行使主体来看，其行政主体是特定的，即行政机关。在我国，行政机关是国家权力机关的执行机关，必须对法律负责，对权力机关负责。权力机关通过立法的方式，集中公众的意志制定全社会普遍遵守的行为规则，行政机关作为执行机关只能据此实施活动。从此种意义上讲，行政机关与全社会成员之间形成共同利益的代表与被代表之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不能也不应该作为其本身或其工作人员享受的特殊利益。
其二，从行政权的运行规则来看，行政权的权限范围主要限于公共事务。根据宪法及地方各级政府组织法的规定，国家各级行政机关的职权为：依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等工作。行政机关的职权范围虽然十分广泛，但都与公共利益有关，权力所及的范围与对象主要是公共事务，具有明显的公权力性质。行政机关代表国家意志并以国家的名义对公共事务进行管理，以维护社会秩序，确保经济发展、社会稳定、国家长治久安、人民安居乐业，这正是行政权公益性所追求的目标。
（二）
行政权的公益性目的，要求行政机关必须依法行政，但是正如孟德斯鸠所说的，一切有权力的人都容易滥用权力。我国自改革开放以来，以宪法为基础的法制体系逐步形成，以行政诉讼法、行政处罚法、国家赔偿法、行政复议法为主体的行政法律制度日益完备，依法行政工作取得了很大的成绩。但也必须看到，仍然存在着许多与依法治国不相适应的薄弱环节，特别是暴露在行政权行使过程中的一些问题，直接背离了行政权的公益性目的。主要表现在以下几个方面：
一是有法不依。所谓“上有政策，下有对策”、“见着绿灯快点走，见着红灯绕道走”。如一些部门前边设关卡，后边乱收费。中央三令五申的制止“三乱”问题始终没有根本解决，借用行政权力，换换名目，换换方式，照收不误。如把集资换成“捐助”，把行政收费换成“咨询服务费”等，可谓不一而足。
二是权力滥用。有的行政机关及其工作人员滥用职权，执法犯法、循私枉法。某些部门、某些执法人员，不能正确看待自己手中的权力，把人民交给的权力当成谋取个人利益和小团体利益的手段，以法卡人，以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的部门政企不分，混淆行政主体与市场主体的角色，借口统一管理，指定管理相对人到所属经营单位购买产品、接受服务，或者借检测、检验、审批、发证等搭车收费，加重管理相对人负担，导致腐败滋生和蔓延。
三是放弃职权。行政权的公益性目的决定了行政权的不可处分性，即非依法律不得转让，不得放弃。但现实生活中，循私情、私利，部门利益、地方保护，推诿扯皮、有禁不止的现象时有发生。如假冒伪劣产品泛滥、环境污染日趋严重等，足以说明。
出现上述问题，原因是多方面的。由于我国长期实行人治，缺少法治传统，人们的法治意识、执法观念、执法水平都有待于进一步提高，加上体制转轨过程中出现的立法跟不上、制度不完善、管理有漏洞等是出现上述问题的原因。但从主观上看，最主要的是利益趋动所至。为什么会出现有利的事争抢、无利的事推诿，“三乱”屡禁不止，政企难以分开，究其原因，无非从中可以谋取个人或小集团利益。而如此作为的代价必然是牺牲公共利益，破坏了行政权的公益性目的的实现。
（三）
实现行政权公益性目的。既要治标又要治本。从长远看，有待于行政机关工作人员的整体法律素质和职业道德素质的不断提高，但这是一项长期、艰巨而复杂的任务，我们不可能等待行政机关整体素质达到相当高度，再去实现行政权的公益目的，更不应该以此为由放弃对行政权公益性目的的追求。而正确的选择应该是，在加大法治宣传教育、强化行政机关工作人员依法行政意识的同时，着力加强制度建设，以有效的制度控制权力的滥用。当前而言，应重点做好以下几方面工作：
一是理顺政企关系。作为行政主体的行政机关与市场主体的企业，其所追求的目的不同，二者不能混淆，否则必将导致行政管理秩序与市场竞争秩序的混乱。为此，我们应该吸取以往教训，严格审查行政主体资格，明确法定职能，理顺政企关系。行政机关所办实体、所属企业必须推向市场，挂靠于行政机关的中介服务组织必须与行政机关脱钩，以收取管理费为名的行业管理职能必须弱化。同时，既然行政机关是代表国家意志管理公共事务，国家理应保障其活动经费，不能让行政机关自行创收，自筹经费，否则就难以实现行政权公益性目的。
二是通过机构改革，理顺行政管理体制。目前机构重叠、职能交叉问题突出，各种许可、审批、发证等行政行为泛滥，既加大了行政成本，影响了行政效率，又容易导致权力滥用。为此，应结合机构改革，进行彻底清理，机构、职能重叠交叉的，该撤的撤，该并的并。凡是没有法定依据的审批、许可等行为应一律取消，减少多余环节。对于适合于相对集中管理的事项，应积极探讨综合执法，并在总结经验的基础上，逐步扩大试点范围。
三是实行行政执法督察制，强化监督检查。要本着地域管辖、系统管辖、分级负责的原则，除充分发挥人大及其常委会的法律监督、政协的民主监督、社会监督、舆论监督的作用外，要特别重视加强行政机关内部的层级监督以及监察、审计、财政等部门的专项监督。
四是全面推行行政责任追究制度。实行行政责任追究制度，可以有效地防止违法行政或行政权滥用，保障行政机关依法行使职权。鉴于目前法律、法规还有不完善的地方、行政机关自由裁量权较大等现实问题，在定位上至少可以将过错责任纳入追究的范围。即对于那些主观上法律意识淡薄、以言代法、执法犯法的行为，或者为了个人或小集团私利滥用职权、循私枉法的行为，都应根据其造成的后果和影响，视其情节予以追究。只有如此才会使行政机关工作人员产生责任心，树立使命感，才能切实维护法制的尊严和行政权威。
五是将行政执法责任制落到实处。行政执法责任制是一项系统工程。抓好落实对于全面提高依法行政水平具有重要意义。但实践中如何操作还缺少成功的经验。对此，应加强理论研究和实践探索，建立考查考核机制，奖优罚劣的优化机制，从而保证行政权公益性目的的实现。
黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市新型墙体材料发展应用和建筑节能管理条例



　 （2006年10月13日哈尔滨市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过，2006年12月8日黑龙江省第十届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准；根据2013年6月27日哈尔滨市第十四届人民代表大会常务委员会第八次会议通过、2013年8月16日黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议批准的《关于修改〈哈尔滨市粉煤灰综合利用管理条例〉等两部地方性法规的决定》修正）




　　第一章 总 则

　　第一条 为加强新型墙体材料发展应用和建筑节能管理，节约能源，保护土地资源和生态环境，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本条例适用于本市行政区域内新型墙体材料发展应用和建筑节能管理。

　　农民在宅基地自建住宅的，暂不适用本条例。

　　第三条 本条例所称新型墙体材料，是指符合国家、地方相关技术标准和产业政策，以非黏土材料为主要原料生产的具有节能、节土、环保等功能的建筑墙体材料。

　　本条例所称建筑节能，是指在规划、设计、建造和使用建筑物过程中执行建筑节能标准，应用建筑节能技术与产品，降低建筑能耗，合理、有效地利用能源的活动。

　　第四条 生产、使用新型墙体材料和建筑节能产品，应当确保建筑工程质量和人身健康安全。

　　第五条 市建设行政主管部门负责全市新型墙体材料发展应用和建筑节能的监督管理工作，并组织实施本条例。

　　县（市）建设行政主管部门负责辖区内新型墙体材料发展应用和建筑节能的监督管理工作。
　　市、县（市）墙体材料改革和建筑节能管理机构（以下简称墙改节能管理机构）负责辖区内的新型墙体材料发展应用与建筑节能的日常管理工作。
　　市、县（市）发展改革、经济、国土资源、房产住宅、城市管理、环境保护、科学技术、质量技术监督、财政、审计、税务、工商、供热等相关部门应当按照各自职责，做好新型墙体材料发展应用与建筑节能相关管理工作。

　　第六条 新型墙体材料的发展应用以城市规划区为重点，逐步向农村推广。

　　建筑节能技术与产品的发展应用以新建民用建筑为重点，逐步推进既有建筑的节能改造。

　　第七条 市、县(市)人民政府应当将新型墙体材料和建筑节能技术与产品的发展应用，纳入国民经济与社会发展计划。

　　市、县(市)人民政府以及有关行政主管部门应当鼓励、扶持新型墙体材料和建筑节能技术与产品的科研、开发、生产和推广应用；鼓励境内外投资者在本市行政区域内从事新型墙体材料技术开发、生产和建筑节能相关的活动；对在新型墙体材料发展应用和建筑节能工作中做出显著成绩的单位和个人予以表彰和奖励。

　　第八条 建设等有关行政主管部门应当加强新型墙体材料发展应用和建筑节能的宣传和教育，增强全民的建筑节能、保护资源和生态环境的意识。

　　第二章 一般规定

　　第九条 推广生产、使用下列新型墙体材料和建筑节能技术与产品：

　　（一）非黏土砖、普通混凝土小型空心砌块、轻集料混凝土小型空心砌块、轻质墙板、轻质复合保温墙板以及国家和省鼓励发展的其他新型墙体材料；

　　（二）新型墙体节能技术；

　　（三）屋面保温、隔热技术与产品；

　　（四）节能门窗保温和密闭技术；

　　（五）集中供热和热、电、冷联产联供技术；

　　（六）采暖供热系统温度调控和分户热量计量技术与装置；

　　（七）利用太阳能、地热等可再生能源应用技术与设备；

　　（八）建筑照明、采暖、通风、空调节能技术与产品；

　　（九）其他节能效果显著的技术和产品。

　　第十条 新型墙体材料和建筑节能产品应当符合国家标准、行业标准或者地方标准。

　　企业生产新研发的尚无国家标准、行业标准或者地方标准的新型墙体材料和建筑节能产品，应当依法制定企业产品标准，并报市质量技术监督行政主管部门和市建设行政主管部门备案。

　　第十一条 以新型墙体材料和建筑节能产品名义销售、使用墙体材料和建筑产品的，应当取得新型墙体材料和建筑节能产品确认。

　　需要进行新型墙体材料和建筑节能产品确认的组织或者个人，应当向市墙改节能管理机构提出申请，并提供质量检测报告、产品标准、新产品鉴定书等资料。市墙改节能管理机构应当自受理之日起15个工作日内完成确认工作，对符合国家有关技术规范、标准的，予以确认，并颁发确认证书。确认证书的有效期限为2年。对不符合条件的，书面通知当事人并说明理由。

　　第十二条 外埠生产的新型墙体材料和建筑节能产品进入本市建筑市场应用的，应当到市墙改节能管理机构备案。

　　第十三条 市墙改节能管理机构应当及时向社会公布经确认或者备案的新型墙体材料和建筑节能产品的目录。

　　第十四条 建设、施工单位在工程建设中应当严格执行建筑节能标准，使用市墙改节能管理机构确认或者备案的新型墙体材料和建筑节能产品。

　　第三章 新型墙体材料发展应用管理

　　第十五条 禁止企业新建、扩建、改建实心黏土砖生产设施、扩大生产规模或者使用客土生产实心黏土砖。

　　对已建成的占用耕地的黏土砖瓦窑(场)，国土资源行政主管部门应当责令企业逐步复垦；占用非耕地的，建设、科技等有关行政主管部门应当指导、扶持企业进行技术改造，生产新型墙体材料。

　　第十六条 本市城市规划区内新建、扩建、改建建筑工程正负零零线以上墙体和临时建筑设施，禁止使用实心黏土砖。
　　县（市）建制镇规划区内新建、扩建、改建建筑工程，应当按照国家规定时限停止使用实心黏土砖。
　　为保持原建筑风貌，保护建筑、历史建筑和历史文化街区内的建设项目和其他维修项目，可以使用实心黏土砖。

　　第十七条 本市城市规划区内新建、扩建、改建建筑工程，不得有下列行为：

　　（一）建设单位要求设计单位设计使用或者变更设计使用实心黏土砖，要求施工单位使用实心黏土砖进行工程建设；

　　（二）设计单位在建筑工程正负零零线以上墙体设计使用实心黏土砖；

　　（三）施工图设计文件审查机构对违反规定使用实心黏土砖的设计，予以审查通过；

　　（四）施工单位未按照施工图设计文件要求施工，擅自变更设计使用实心黏土砖或者搭建临时建筑设施使用实心黏土砖；

　　（五）监理单位未履行监督职责，允许施工单位使用实心黏土砖施工；

　　（六）其他违反法律、法规规定使用实心黏土砖的行为。

　　第十八条 新建、扩建、改建建筑工程，建设单位应当在开工建设前按照国家和省有关规定预缴纳新型墙体材料专项基金。未按照规定缴纳新型墙体材料专项基金的，建设行政主管部门不予办理工程施工许可手续。

　　第十九条 市、县（市）墙改节能管理机构负责征收新型墙体材料专项基金，也可以委托其他单位代征。

　　新型墙体材料专项基金的征收、使用和管理，按照国家和省有关规定执行；财政、审计以及上级墙体材料和建筑节能主管部门应当加强对专项基金征收、使用和管理工作的监督检查。

　　任何单位和个人不得违反国家规定擅自改变新型墙体材料专项基金的征收对象、范围、标准，或者减、免、缓征新型墙体材料专项基金。

　　第二十条 使用新型墙体材料的建筑工程，建设单位应当在建筑墙体抹面前10个工作日内通知墙改节能管理机构进行现场核查。墙改节能管理机构接到核查通知后应当在3个工作日内完成现场核查，并出具使用新型墙体材料证明。

　　根据建设单位的申请，建设行政主管部门、财政部门按照国家、省的有关规定向建设单位返退新型墙体材料专项基金。

　　建设单位不得将返退的新型墙体材料专项基金计入建安工程成本。

　　第二十一条 新型墙体材料专项基金纳入同级财政预算，实行收支两条线管理，专项用于下列支出：

　　（一）引进、新建、扩建、改造新型墙体材料生产线工程项目的贷款贴息；

　　（二）新型墙体材料示范项目（含引进项目）和推广应用试点工程的补贴；

　　（三）新型墙体材料的科研、新技术与新产品开发及推广；

　　（四）发展新型墙体材料的宣传；

　　（五）扶持新型墙体材料生产基地建设；

　　（六）代征手续费；

　　（七）与发展新型墙体材料有关的其他开支。

　　本条前款（一）、（二）、（三）、（四）、（五）项支出合计，不得少于当年新型墙体材料专项基金支出总额的90％。

　　第二十二条 新型墙体材料专项基金使用计划，由墙改节能管理机构负责编制，报同级财政部门核准后执行。

　　第四章 建筑节能管理

　　第二十三条 市建设行政主管部门应当根据国家和省有关建筑节能规划，制定全市建筑节能规划。

　　县（市）建设行政主管部门应当根据全市建筑节能规划制定本县（市）建筑节能规划。

　　建筑节能规划经市、县（市）人民政府批准后，由建设行政主管部门组织实施。

　　第二十四条 建筑工程项目立项时，可行性研究报告应当有节能专篇，并作为行政主管部门批复可行性研究报告的条件之一。

　　第二十五条 建设单位在新建、改建、扩建建筑工程活动中，应当遵守下列规定：

　　（一）按照建筑节能要求和建筑节能强制性标准委托工程项目的设计、施工图审查、施工和监理；（二）不得擅自修改节能设计文件、明示或者暗示施工单位使用不符合建筑节能要求的技术、产品、建筑构配件和器具，降低建筑节能标准。

　　第二十六条 设计单位应当按照建筑节能强制性标准和规范进行设计，保证建筑节能设计质量。

　　第二十七条 施工图设计文件审查机构进行施工图设计文件审查时，应当一并审查建筑节能设计内容，在审查报告中单列节能审查章节。对不符合建筑节能强制性标准的施工图设计文件，不予审查通过。

　　经审查合格的工程项目，施工图设计文件审查机构应当填写《民用建筑节能设计审查备案登记表》，报墙改节能管理机构备案。

　　第二十八条 施工单位应当按照建筑节能设计文件和技术规范施工，不得擅自改变建筑节能设计。

　　第二十九条 监理单位应当按照建筑节能设计文件进行监理。凡不符合建筑节能要求或者不合格的节能技术、产品、建筑构配件、设备和器具，不得允许在建筑工程中使用。

　　第三十条 建设单位在实施建筑工程保温体系隐蔽工程前，应当按照建筑节能工程施工验收规范组织进行建筑工程节能专项验收，形成节能工程竣工验收报告，报墙改节能管理机构备案。

　　第三十一条 使用新型墙体材料的建筑工程，根据国家规定范围应当对建筑能效进行测评、申请标识的，建设单位或者所有权人应当对建筑能效进行测评、申请标识，并予以公示。

　　第三十二条 对未达到建筑节能标准的既有建筑应当逐步进行围护结构和采暖供热、空调通风、供电照明等用能系统的节能改造。

　　大型公共建筑应当作为既有建筑节能改造的重点。

　　对既有建筑实施大型修缮的，应当同步进行节能改造。

　　第三十三条 市、县（市）人民政府以及有关部门应当制定激励政策，鼓励多元化、多渠道投资既有建筑节能改造。

　　第三十四条 对既有建筑实施节能改造后，应当委托具有相应资质的建筑节能测评机构进行建筑物能耗情况测评。不符合建筑节能标准的，应当进行整改。

　　第三十五条 房地产开发企业应当将所售商品房的耗热量指标、节能措施以及保护要求、节能工程质量保修期等基本信息在销售现场显著位置予以公示，并在商品房买卖合同和住宅使用说明书中予以载明。公示或者载明的基本信息应当真实、可靠。

　　第三十六条 采暖供热、空调制冷制热、照明等运行管理单位应当做好建筑物用能系统的运行管理工作，保证用能系统的运行符合国家标准。对超过用能指标或者未达到室内环境标准的，应当进行整改。

　　第三十七条 房屋产权人或者使用人在日常使用和装修建筑物时，不得损坏建筑物围护结构保温层和室内采暖系统。造成损坏的，应当负责修复。

　　第五章 法律责任

　　第三十八条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由建设行政主管部门按照以下规定处罚：

　　（一）企业新建、扩建、改建实心黏土砖生产设施、扩大生产规模或者使用客土生产实心黏土砖的，责令改正；逾期不改正的，责令停产停业，并处以5万元以上10万元以下罚款；

　　（二）建设单位要求设计单位设计使用或者变更设计使用实心黏土砖，要求施工单位使用实心黏土砖进行工程建设的，责令改正；逾期不改正的，按照使用实心黏土砖量处以每立方米200元罚款；

　　（三）设计单位在建筑工程正负零零线以上墙体设计中使用实心黏土砖的，责令改正；逾期不改正的，处以5万元以上10万元以下罚款；

　　（四）施工单位未按照施工图设计文件要求施工，擅自变更设计使用实心黏土砖或者搭建临时建筑设施使用实心黏土砖的，责令改正；逾期不改正的，按照使用实心黏土砖量处以每立方米200元罚款；

　　（五）施工图设计文件审查机构对违反规定使用实心黏土砖的设计，予以审查通过的，责令改正；逾期不改正的，处以3万元以上5万元以下罚款；

　　（六）监理单位未履行监督职责，允许施工单位使用实心黏土砖施工的，责令改正；逾期不改正的，处以3万元以上5万元以下罚款；

　　（七）建设单位未按照规定缴纳新型墙体材料专项基金的，责令限期补交；逾期不补交的，责令停止施工，自逾期之日起，按日加收未缴新型墙体材料专项基金万分之五的滞纳金，并处以1万元以上4万元以下罚款。

　　第三十九条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由建设行政主管部门责令改正，并按照下列规定处罚：

　　（一）建设单位擅自修改节能设计文件、明示或者暗示施工单位使用不符合建筑节能要求的技术、产品、建筑构配件和器具，降低建筑节能标准的，按照单位工程处以20万元以上50万元以下罚款；

　　（二）设计单位未按照建筑节能强制标准和规范进行设计的，处以10万元以上30万元以下罚款；

　　（三）施工图设计文件审查机构将未达到建筑节能设计标准的设计文件审查通过的，按照单位工程处以3万元以上5万元以下罚款；

　　（四）施工单位未按照建筑节能设计文件和技术规范施工，情节严重的，处以工程合同价款2%以上4%以下罚款；

　　（五）监理单位未按照有关规定进行监理,允许在建筑工程中使用不符合建筑节能要求或者不合格的节能技术、产品、建筑构配件、设备和器具的，按照单位工程处以3万元以上5万元以下罚款。

　　第四十条 违反本条例规定，有下列情形之一的，由建设行政主管部门按照以下规定处罚：

　　（一）建设单位未按照建筑节能施工验收规范组织竣工验收或者验收未达到建筑节能标准的，责令组织验收或者重新组织验收；逾期不整改的，处以工程合同价款2%以上4%以下罚款；

　　（二）房地产开发企业在销售商品房时，未公示所售商品房的耗热量指标等基本信息，或者未在商品房买卖合同和住宅使用说明书中予以载明的，责令整改，并处以1万元以上5万元以下罚款。

　　第四十一条 违反本条例其他规定的，由有关部门依据有关法律、法规予以处罚。

　　第四十二条 建设行政主管部门和墙改节能管理机构的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章 附则

　　第四十三条 本条例自2007年2月1日起施行。市人民政府2003年2月18日发布的《哈尔滨市墙体材料革新和建筑节能管理办法》同时废止。