民政部办公厅关于增补民政事业统计指标解释的通知

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论破坏计划生育的犯罪

滕传枢　蒋世祥


　　破坏计划生育罪的罪名，在我国现行刑法中尚属空白。然而破坏计划生育的行为在当前社会中却普遍存在。其中造成严重社会危害后果即应当构成犯罪的亦时有发生。各级政府、司法机关及社会舆论都要求给予惩罚，但却无法可依。其结果在实践中要么用别的罪名惩罚，造成此罪与彼罪混淆；要么只好放纵犯罪。因此对破坏计划生育的社会现象从刑法学的角度进行研究并建议增设“破坏计划生育罪”这一新的罪名，成为当前刑事立法及法学研究工作中的当务之急。

一
　　众所周知，当今世界人口已突破50亿，控制人口已成为人类世界面临的几大难题之一。由于人口增长过快，造成同国民经济发展、提高人民生活水平及保持社会安定（如教育、就业、住房、耕地、文化、卫生、科学、能源、环保、生态、治安等）的一系列难以克服的矛盾。因此人类社会已清醒地认识到面临的这一巨大危机并采取相应的对策。其中最主要的措施就是实行计划生育，以控制人口的增长。早在本世纪初，在一些发达国家中就已经进行控制人口的宣传，召开国际性节育会议，成立国际性节育组织。第二次世界大战后，人口问题进一步引起工业发达国家的关注及联合国的重视。到七十年代，节育活动已在全世界大多数国家和地区开展起来了。到了八十年代，据联合国的调查，158个国家中，118个国家制订了支持家庭计划的政策。但各国的节育率差别很大。目前发达国家的节育率为70%左右，出生率平均为16%左右；而发展中国家的节育率只有20%左右，出生率平均为34%左右（数据引自《计划生育手册》1986版第9页）。
　　我国是世界上人口最多的国家，又是发展中国家，控制人口的增长比世界上所有其他国家都更具有重要性和紧迫性。然而，在中国人民共和国建立以后的30年中，由于人口政策的失误及其他原因，出生了6亿多人口，除去死亡，净增4.3亿人，是旧中国从1840年到1949年的109年中增加人口（1.3亿）的三倍多（数据引自《计划生育手册》第448页）。因此，中共中央在1980年9月25日《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中指出：“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生一个孩子，这是一项关系到四个现代化建设的速度和前途，关系到子孙后代的健康和幸福，符合全国人民长远利益和当前利益的重大措施。”1982年的中华人民共和国宪法第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条又规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”1980年的新婚姻法也作了同样的规定。从此，实行计划生育，控制人口增长，提供人口素质，成为我国的一项基本国策而且必将推行到长远的历史时期。在我国社会生活中，由此产生了这样的一种新的法律关系，即国家各级政府领导和管理推行计划生育工作的权利和每个公民遵守执行计划生育政策法令的义务。这就是计划生育法律关系。调整这样一种法律关系需要相应的法律规范。近几年来，除了计划剩余的一系列政策性规定外。各级地方人大也制定了 一些计划生育的地方性法规。但从全国范围看，尚没有“计划生育法”的法律即其配套法规。刑法中也没有调整计划生育方面的条文。这些都急待于立法工作的解决。本文只试从刑法法律规范角度进行调整作一粗浅论述，以供立法参考。
　　几年来，我国的计划生育工作取得了很大的成绩。但是由于我国人口基数大，育龄人口多。建国以来经历了几次生育高峰期，加之传宗接代的封建思想根深蒂固的影响，以及因经济文化落后而面临的种种复杂情况，使这一工作的难度很大。在此情况下，还有少数不法分子进行各种破坏活动，就更加影响了这项工作的正常进行。目前，我国已进入建国以来的第4次人口生育高峰期，预计将持续到本世纪末。其特点是持续时间最长，育龄人口最多，控制人口增长的难度最大。在这样一个特定的历史时期和关系现代化建设大业及中华民族的兴衰未来的问题上，这些不法分子的破坏行为，其社会危害性之严重是不待自言的，对其中构成犯罪的行为的刑法调整成为必需和必然，也就毋庸置疑了。
　　犯罪的本质特征是行为的社会危害性。所谓社会危害性也就是对国家和人民根本利益的危害。行为的社会危害性不是固定不变的。它是随着社会条件的变化而变化的。同一种行为，在一定社会条件下不具有社会危害性，而到了社会条件发生变化时就可能是具有社会危害性。反之亦然，例如妊娠妇女的自愿堕胎行为，在过去许多国家包括旧中国的法律中都被规定为犯罪。新中国成立初期，由于人口问题还不十分突出。，医疗条件很差，以及意识形态方面的影响，所以也认为是有社会危害性的。但是在经济文化不断发展，医疗条件改善，特别是当今人口问题已成为严重的社会危机时，就需要大力进行计划生育以控制人口增长。这时如果反过来超计划生育，破坏计划生育的推行，就对社会产生了危害性，情节和后果严重的，就应当构成犯罪。理应受到刑事追究和刑罚处罚。否则，将导致网络一面放纵犯罪，甚至造成司法工作的混乱。

二
　　破坏计划生育的行为表现多种多样，处理育龄夫妇采取种种违法手段造成自己超声以外。对社会危害更为严重的则是由于少数不法的破坏活动造成其他育龄夫妇多人超声超怀。如私自给一些育龄夫妇作假结扎手续，出具或出售各种假证明，或证明其已作绝育手术，或证明其第一胎婴儿系疾婴，或将汉族更改为少数民族等，致使一些不符合生育第二胎条件的夫妇超生。与此同时，有些不法分子或从中牟利获取钱财，或调戏、侮辱、强奸妇女，或因粗野方法伤害妇女身体，这些行为严重地阻碍和破坏了计划生育工作的推行。为此，在一些政策性规定中，对破坏计划生育的行为规定了要追究责任和给予处罚。但是涉及追究刑事责任的，只有一件司法解释，即最高人民法院、最高人民检察院、公安部1983年12月10日下达的《关于依法惩处利用摘除节育环进行违法犯罪活动的分子的联合通知》（以下简称《通知》）。该《通知》指出：“近几年来，有些地方不断发生私自为育龄妇女摘除节育环，影响推行生育的事件。……对于群众中私自为育龄妇女摘除节育环，影响推行计划生育，但没有进行违反犯罪活动的，应着重进行批评教育，促使他们停止和改正。对于利用为育龄妇女摘除节育环，进行各种违法犯罪活动的，应根据不同情况，分别依法惩处：
一 以牟利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，或者借摘除节育环对妇女进行调戏、侮辱的，可以依照治安管理处罚条例和国务院有关劳动教养的规定，酌情予以行政拘留、罚款，或者收容劳动教养，并没收其非法所得的财物及违法活动用具；
二 以牟利为目的，私自为育龄妇女摘除节育环，方法粗野，伤害妇女身体的，依照刑法规定的伤害罪惩处；
三 对于借摘除节育环，强行奸污妇女的，依照刑法规定的强奸罪惩处；
四 数人合伙私自为多名育龄妇女摘除节育环，扰乱社会秩序，情节严重，妨害计划生育工作的，对首要分子依照刑法规定的扰乱社会秩序罪惩处；
五 以造谣、欺骗手段私自为育龄妇女摘除节育环，骗取大量财物的，依照刑法规定的诈骗罪惩处；
六 借摘除节育环调戏、侮辱妇女，或者进行其他流氓活动，破坏公共秩序，情节严重的，依照刑法规定流氓罪惩处。”
这一《通知》的下达，无疑对打击破坏计划生育的犯罪起来积极的作用。但是无论从立法角度和司法实践考察，《通知》显然不能解决对破坏计划生育的犯罪追究刑事责任的问题，而且无论在理论上和实践中都导致了下述两个难以解决的问题。
第一 混淆了罪与非罪的界限，往往放纵了犯罪。由于刑法没有破坏计划生育罪的罪名。《通知》只能将追究刑事责任限制在“利用为育龄妇女摘除节育环，进行各种违法犯罪活动的”范围内。首先，《通知》把破坏计划生育的范围缩小成了仅是“利用为育龄妇女摘除节育环”，如果是采取其他方法。比如搞假结扎等，就不在“惩处”的范围内了。其次，这里的“各种违法犯罪活动”是指刑法和治安管理处罚条例上已有明文规定的违法犯罪活动。并未包括法律尚未规定的“破坏计划生育罪”在内。如果没有触犯已有罪名的，当然也不在“惩处”之列，这样范围就更小了。《通知》中“对于群众私自为育龄妇女摘除节育环，影响推行进行计划生育，但没有进行违法犯罪活动的，应着重进行批评教育”这一段话本身在逻辑上就是矛盾的，既然实行计划生育是基本国策，“宪法和法律都有明确规定”，那么私自取环，影响计划生育推行的行为，必然是违法行为，其中危害严重的就是犯罪行为。哪会存在“但没有进行违法犯罪的”情况呢？
　　再从《通知》的具体条文看，也是难以对有关破坏计划生育的犯罪定性和处罚的。例如按《通知》的第二点，前提是以牟利为目的（主观要件），如果并非以牟利为目的，哪怕私自取环方法粗野伤害了妇女身体的，也定不了伤害罪。即使以牟利为目的，也还有一个故意伤害还是过失伤害的问题的。一般讲，以牟利为目的取环伤害了妇女身体的，其主观上并无伤害之故意，那么按照过失伤害，必须达到重伤以上才能定罪。这显然畸轻了。再如按《通知》的第五点，其诈骗数额要是达不到“较大”或“巨大”的，无理由按诈骗定罪。即使达到，如果没有诈骗情节及手段的，也无法以诈骗定罪。而现实中私自取环者即使牟利，采取造谣和欺骗手段的少见。多数付酬者系自愿。除此而外，按《通知》中的其他条款执行，也存在类似上述难以定罪的情况，如果不法分子在私自奇幻时并非以牟利为目的，也未调戏侮辱妇女的，则连治安处罚和劳动教养都处罚不了。
　　这种状况，不仅造成了一些破坏计划生育工作的犯罪分子侥幸地逃脱法网，导致刑法不能发挥惩罚犯罪的作用。而且会使一些不法分子及少数落后群众误认为法律无能，以致有的人将会重蹈覆辙或变本加厉，给计划生育的推行带来更大的阻力。
第二 混淆了此罪与彼罪的界限，导致司法中的混乱现象。由于破坏计划生育的犯罪分子给国家和人民的长远利益造成严重危害，所以各级政府、司法机关以及社会舆论都要去给予刑罚处罚，否则难以平民愤。然而刑法中又没有这一罪名，于是有些司法人员就只好根据《通知》精神寻找一个可以“挂上号” 罪名追究刑事责任。这样一来，判决中就难免出现只要获取财物的，不管数额大小和有无诈骗情节均按诈骗定罪。过失伤害的按故意伤害定罪，通奸的按强奸定罪，并未破坏公共秩序的按流氓定罪等情况。结果，法理上说不通，被告人不服判。上诉申诉案增多，司法人员陷入“不判不合法，判了也不合法”的矛盾之中。
　　下面且以贵州省的三案为例说明。
案例一 被告人毛莲凤，在1977年至1982年间，先后在本区的三个乡域内，为23名育龄妇女私自摘除节育环，致超声小孩19名，共获取现金一百余元及数十斤粮食。被县人民法院以诈骗判处有期徒刑9年，上诉后，被中级人民法院改判为有期徒刑4年。
案例二 被告人洪莲芝，在1981年1983年间，先后在其本乡域内给9名育龄妇女摘除节育环，致超生小孩7名。由于被告人为获取财物，故被县人民检察院以妨碍公务罪起诉，县法院感到难以定性，将该案上报上级法院审定。因无法律依据，省高级法院认定该被告无罪，被告即被无罪释放。
案例三 被告人赵举武等4人系乡级卫生院医生。自1983年以来，利用工作之便，用在结扎部位轻轻划破弄皮或贴上胶布等手段，先后给16个乡镇的群众作假结扎手术和出具假结扎证明622例，索取现金3万多元和大量财物。致使220名育龄妇女超生 人超怀。县人民法院于1988年对被告人赵举武等以诈骗罪分别判处有期徒刑7年、6年、2年、1年。
这三个案例都是按照现行刑法即《通知》的解释判决的，但却产生了以下三个应予质疑的问题：
1、案例一与案例二被告人的行为同样是破坏计划生育的非法取环（致超生人数有差别，但影响不到定性），仅因为百余元现金获得与否。却产生了“质”的差异，一个有罪，一个无罪，为什么？
2、案例一与案例三之被告虽获取现金及财物，但并未用虚构或隐瞒事实真相的方法。即根本不具备诈骗罪的特征，还有案例一的被告所获之财物并未达诈骗罪“数额较大”的定罪起点，却均以诈骗定罪科刑。为什么？
3、案例一与案例三既然均以诈骗定罪，当然应依据所“骗”数额之大小量刑，然而两案数额相差300余倍，处刑却只相差不到1倍，为什么？
按照现行法律，这些问题是无法解答的，其根本原因就是现实中客观存在破坏计划生育之犯罪而刑法上是空白这一矛盾所致。如果在刑法中规定了破坏计划生育的罪名，则上述问题及矛盾便可迎刃而解了：
1、上述三案例的被告人之行为均构成破坏计划生育罪，至于量刑应根据危害程度之大小（如超生人数的多少极其他情节）有所区别。
2、案例三的4名被告人的行为同时触犯受贿罪的罪名（案例一的被告不属受贿罪主体，不构成犯罪），应按牵连犯罪的原则（重罪吸收轻罪）处理，根本不发生构成诈骗罪的问题。

三
　　如果在刑法中增设破坏计划生育罪的罪名，对该罪的概念、法条构成及处理可作如下表述和解释。
　　破坏计划生育罪，是指私自为育龄妇女摘除节育环，作假绝育手术，出具假绝育证明或者用其他方法破坏国家计划声音工作推行的行为。
　　法条可这样设立：私自为育龄妇女摘除节育环，作假绝育手术，出具假绝育证明或者其他方法破坏国家计划生育工作推行的，处三年以下有期徒刑或拘役；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。
　　破坏计划生育罪侵犯的往往是复杂客体：既侵犯国家对人口的管理和控制，也侵犯国家机关的正常活动。还可能侵犯公民的财产和妇女的人身权利。但主要侵犯的是前一客体，所以它侵犯的直接客体是国家对人口的管理和控制，同类客体应当是社会管理秩序，即应归入刑法分则第六章的妨害社会管理秩序罪之中。
　　破坏计划生育罪的主观方面只能是出于故意。过失不构成本罪。至于动机则可能是多种多样，比如牟利、调戏或奸污妇女等，并不影响构成本罪。
　　破坏计划生育罪的主体是一般主体，只要是达到法定刑事责任年龄，具有刑事责任能力的自然人均可构成。国家工作人员犯此罪的，应从重处罚。
　　破坏计划生育罪的客观方面表现为实施破坏计划生育的各种行为。例如：为多名（一般指3名以上）育龄妇女非法取环，作假绝育手术或出具假绝育证明，出具或出售其他各种破坏计划生育的假证明、工具、材料等。至于是否导致超生超怀，不影响本罪的构成。只要实施终了上述破坏计划生育的行为，就是犯罪既遂，致超生超怀的人数多少，则作为量刑的从重从轻情节考虑。所谓“情节严重的”指致使育龄妇女超生超怀30名以上，或者同时索取大量钱财，调戏、侮辱、伤害、奸污妇女而又未构成数罪的，或者影响特别恶劣的其他情况，如果是在实施破坏计划生育罪的同时又触犯其他罪名（如索贿、受贿、流氓、诈骗、强奸、伤害、妨碍公务、扰乱社会秩序等）的，属一个故意一个行为，则按牵连犯罪的原则处理；如属两个以上故意与两个以上行为的，则按数罪并罚的原则处理。如果是伤害、杀害或诬陷计划生育工作人员，或者是育龄夫妇为自己超声而溺婴、弃婴，或者是计划生育工作人员徇私舞弊、玩忽职守导致大面积超生的，则按照刑法有关的条款定罪，如伤害罪、杀人罪、诬陷罪、遗弃罪、渎职罪等，而不定破坏计划生育罪的罪名。
　　处理破坏计划生育的案件，要注意划清罪与非罪的界限，推行计划生育主要依靠对群众进行普及的宣传和教育，使群众自愿地采取节育措施。因此，除行为构成犯罪的以外，对一般违法行为，如育龄夫妇不履行计划生育义务采取种种违法手段以达到自己超生的目的，虽也萦系那个了计划生育工作的推行，但尚不足以构成犯罪，应按照国家计划生育的政策性规定或地方性法规，酌情给予党纪、政纪及其他处分。
关于计划生育工作对立法、司法，包括对破坏计划生育的违法犯罪的法律调整，有待于我国的计划生育工作者及法学、司法工作者的努力，在实践中不断探索和积累，理论上深入研究和升华，以趋逐步健全和完善。我们认为，现在把这项工作提到国家的立法日程上，既是需要也有可能了。不仅是形势和任务的需要，也是健全法制的需要；既有十年推行计划生育工作的经验，也有人们十年认识的思想基础和承受能力。深信，我国在不远的将来能实现人口增长同经济及社会发展计划完全适应，人口增长得到有效控制，人口素质得到普遍提高。在全人类共同奋斗的这样一项宏伟事业中，法律必将起到它不可取代的巨大作用。

1988-09-10 与蒋世祥合撰于贵阳
国家自然科学基金委员会


国家基础科学人才培养基金实施细则

第一章 总 则

　　第一条 为了加强基础科学人才的培养，更好地执行《国家基础科学人才培养基金项目资助经费管理办法》，切实做好国家基础科学人才培养基金实施工作，制订本实施细则。

　　第二条 国家基础科学人才培养基金（以下简称基金）主要用于支持国家基础科学人才培养基地（以下简称基地）的建设，适度向西部倾斜；适当资助特殊学科点的基础科学人才培养。

　　第三条 基金的组织实施，要充分发挥基金制管理的优越性，贯彻"依靠专家、发扬民主、择优支持、公正合理"的原则。

　　第四条 国家基础科学人才培养基金管理委员会（以下简称管理委员会）每年召开一次会议，讨论决定基金项目实施工作中的重大问题。

　　第五条 国家自然科学基金委员会（以下简称自然科学基金委）负责基金项目的组织、实施和日常管理工作。

第二章 申请与评审

　　第六条 经教育部批准的国家基础科学人才培养基地和经科技部批准的特殊学科点，有资格申请本基金。

　　第七条 申请者按规定的内容和要求认真、实事求是地填报《国家基础科学人才培养基金申请书》，经所在学校（研究所）主管领导审阅、签署意见后连同按规定录制的软盘报送自然科学基金委计划局。

　　第八条 《申请书》基地建设部分包括基地的基本情况、"九五"期间基地建设成绩和经验、"十五"期间进一步改革与建设的计划以及经费预算等内容。《申请书》特殊学科点部分包括人才培养计划、培养措施、预期目标及经费预算等内容。

　　第九条 自然科学基金委负责组织和安排"十五"期间基金申请和评审工作。

　　第十条 自然科学基金委对基金的评审将与教育部对基地的评估相结合。根据学科特点和评审工作需要，自然科学基金委与教育部联合组织专家组对申请进行评审。

　　第十一条 专家组设组长1人，副组长1人，熟悉教学工作的教育专家若干人和财务专家1人。专家组名单由自然科学基金委与教育部提出适当人选报管委会批准。

　　第十二条 专家组成员应以科学、公正的态度参加评审工作，不为任何部门、单位和个人谋取利益。

　　第十三条 专家组根据基金评审指标体系，对各基地的申请进行认真评审，提出评审意见。评审意见要充分肯定成绩，明确指出不足。

　　第十四条 国家基础科学人才培养基金（基地）评审指标体系，紧紧围绕基金的使用和基地建设的各个方面，力求突出重点、便于操作。

　　第十五条 自然科学基金委根据评审结果,提出资助方案,报管委会批准执行。

第三章 经费使用与实施管理

　　第十六条 基地项目资助经费主要用于改善教学、实验和实习条件，开展教学改革研究、教材建设和教师培训。
　　1、基地每年的教学设备与教学软件、实验室改建、实验仪器与材料、实习设备、图书资料经费原则上不少于年项目资助经费的60％。
　　2、基地教学改革研究和教师培训经费不少于年项目资助经费的22％。
　　3、设立"国家基础科学人才培养基金科学研究培训项目（以下简称项目）"。项目用于基地高年级本科生的科学研究能力培训，由基地负责人制定办法并组织实施，经费由项目资助经费列支，项目年经费不超过年项目资助经费的12％。
　　4、设立"国家基础科学人才培养基金奖学金（以下简称奖学金）"，奖学金用于奖励基地品学兼优的学生，由基地负责人组织实施，奖学金经费由项目资助经费列支，每年奖学金金额不超过年项目资助经费的6％。

　　第十七条 特殊学科点项目资助经费主要用于学科带头人和后备人才培养所需的科研业务费。

　　第十八条 自然科学基金委每年拨教学改革研究专项经费400万元，委托教育部管理。

　　第十九条 自然科学基金委将组织实施"国家基础科学人才培养基金骨干教师培训计划"，依托基地"名牌课程"建设，聘请国内外名师授课，有计划地组织基地以及西部地区和地方院校青年骨干教师的培训。

　　第二十条 自然科学基金委支持、组织各学科基地建设与基金实施工作的研讨与交流，鼓励基地之间、基地与特殊学科点之间开展实质性合作。

　　第二十一条 获得资助的基地和特殊学科点每年年底须向自然科学基金委计划局提交 《国家基础科学人才培养基金项目年度执行报告》,报告项目实施和经费使用情况，自然科学基金委根据项目年度执行情况核拨下一年度的资助经费。

　　第二十二条 项目结束后，项目负责人填写《国家基础科学人才培养基金项目总结报告》交自然科学基金委计划局。自然科学基金委将会同教育部对其完成情况进行考评。

　　第二十三条 基地所在学校应切实加强对基地建设和基金实施工作的领导，及时研究和检查基地建设情况，帮助解决基地建设中出现的问题。

　　第二十四条 基金财务管理，执行"国家自然科学基金财务管理办法"。

　　第二十五条 项目执行期满时，各单位主管财务部门完成项目经费决算并向自然科学基金委计划局提供经费使用情况汇总表，自然科学基金委将对经费使用及决算进行抽查。

　　第二十六条 "十五"期间，教育部和自然科学基金委将视实际情况研究引进基地的滚动机制。

第四章 教学研究专项的申请、评审与实施管理

　　第二十七条 教学改革研究专项经费主要用于教育部立项的"国家理科基地教改项目"、"国家理科基地创建名牌课程项目"的研究与实践。

　　第二十八条 "国家理科基地教改项目"和"国家理科基地创建名牌课程项目",凡已经教育部批准立项的,由主持学校和项目负责人向教育部提出经费申请;滚动实施的项目,由有关学校和项目负责人向教育部高教司提出项目申请。

　　第二十九条 教育部高教司根据教学改革总体部署,组织有关学科教学指导委员会的专家对申请的项目进行评审论证，根据评审意见，提出资助方案,报管委会批准后执行。

　　第三十条 学校应由主管教学工作的领导负责项目的实施、检查和验收。项目负责人每年年终要向项目管理部门报送研究和改革进展情况。

　　第三十一条 教育部高教司对各项目的实施情况进行不定期的检查监督，对教学研究项目完成得好的基地和个人将给予表彰和奖励，并优先审批后继项目计划；对项目管理不当、违反规定的单位和个人，将视情况减少或停止申报新的项目经费，直至追究责任。

　　第三十二条 教学研究经费下达到有关院校后,学校应立即开展有关工作;各有关学校应坚持专款专用的原则,并落实相应的配套资金。

　　第三十三条 受资助项目的研究结果发表的论文、专著以及其它形式公开发布的成果，须注明受国家基础科学人才培养基金资助。

　　第三十四条 各有关单位和项目负责人在项目结束时,向教育部高教司报送经费决算表。教育部高教司将对经费的使用情况进行抽查。

　　第三十五条 教育部高教司每年向自然科学基金委提交专项工作年度进展报告，项目结束时提交专项总结报告。

第五章 附则

　　第三十六条 本细则自发布之日起实行，原《国家基础科学人才培养基金实施细则》同时废止。

　　第三十七条 本细则由自然科学基金委负责解释。