肇庆市引进外资民资奖励暂行办法

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新时期事业单位税收问题分析及对策
赵东海
一、 新时期事业单位概述
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。具体而言，主要是指担负着国家某一方面事业任务，不以营利为目的的非物质生产单位，如报社、出版社、疗养院所、文体娱乐场所等。这些事业单位虽然不直接从事物质产品的生产，但对于加强社会主义精神文明建设、提高全民族科学技术文化素质、增进人民身心健康等方面起着重要的作用。
迄今为止，中国全部事业单位有130多万个，其中独立核算事业单位95.2万个。纳入政府事业单位编制的人员近3000万，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上。一般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴定及机关后勤服务等类的活动；二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。但是，从实际运作看，其性质则极为复杂。譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；等等。
中国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了关键作用。一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。二是基于解决经费短缺窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的主要原因。
从总体上看，事业单位对中国经济社会发展做出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但也有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。
计划经济体制下，事业单位是不以营利为目的。只要完成国家赋予的某方面事业任务，所发生的相关费用由国家或主管部门全部或部分拨付，国家对事业单位的考核，主要看赋予的事业计划是否完成，拨入的各种款项是否按预算及规定的项目使用等等。国家拨付资金的目的是通过事业单位创造社会效益，不要求创造多少经济效益，不需要投资回报。但是在社会主义市场经济条件下，事业单位逐步进入市场成为大势所趋。随着改革形势的发展， 国家或主管部门对绝大多数事业单位的各种资金补贴将逐渐减少直至取消，因此事业单位的管理模式、用人制度、分配制度等方面将会发生很大变化。
二、 事业单位存在的税收问题分析
历史上，事业单位的主要经费来源是财政拨款，事业单位的纳税意识一直比较薄弱。同时，不少事业单位一般都掌握有或这或那的行业特权和优势，税务部门在执法过程发现问题需要处理时，往往会有很多上级部门的说情，从而出现税务部门执法不力的情况。上述原因导致事业单位存在以下几方面的税收问题。
一、企业所得税方面。由于《事业单位财务规则》与《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》中有关事业支出与纳税扣除的界定存在着较大差异，而不少财务人员不知道会计核算与税收规定存在差异时要进行纳税调整的规定，导致事业单位未按税收规定调整计算交纳企业所得税比较普遍。主要问题有：一是按照《事业单位财务规则》规定的保证事业结余不能为负数的基础上，将所有的支出都归入到应税收入支出项目中来归结利润，虚减了应纳税所得额；有的单位在计算分摊支出金额时，虚减收入总额，使分摊费用增大，人为调减应纳税所得额。二是对新购置固定资产实行核销办法，一次性在事业支出中核销，一次性在税前扣除，而不是以折旧、摊销的形式分期在税前扣除，多列成本，减少当期应纳税所得额。三是工资费用列支表面上执行国务院规定的事业单位工作人员工资制度，而实际上在事业支出中大多以补贴、奖金、加班费等形式多发工资性补助。四是业务招待费的不是以全部收入扣除免税收入后的金额作为计算业务招待费列支基数，而是以事业单位的全部收入作为计提列支的基数，提高了列支标准，减少了应纳税所得额。
二、个人所得税方面。近年来随着国家经济的日益增长，人们生活水平的显著提高，极大地剌刺激了医疗卫生、教育培训、文化体育等事业单位的快速发展，这些部门中不少个人如医生、教师、电台和电视台的主持人等都已成为社会上的高收入阶层。但由于种种原因，这部分收入至今还没有纳入税务部门的监管重点，偷逃个人所得税严重。主要问题有：一是工资薪金未足额代扣代缴个人所得税。不少由财政发放工资的事业单位如学校，他们认为财政在发工资的时候已代扣代缴了个人所得税，而对他们自己以加班费、奖金等名义发放的属于工资薪金性质的收入就忽视了，没有并入工资计交个人所得税。二是支付外聘人员劳务报酬没有代扣代缴个人所得税。一些事业单位为了提高自己的知名度，高薪外聘一些社会知名人士，如专家学者、主持人等，在支付其劳务报酬时，没有依法代扣代缴个人所得税。
三、营业税方面。目前有不少事业单位一方面从事着与政府部门一样的行政管理活动，一方面又从事着如企业一样的经营活动，既存在着应税收费项目，又存在着非应税收费项目，一些事业单位将应税收费收入混同在非应税收费收入中，逃避上缴国家税收。如：新闻宣传单位以协办费代替广告费收入、体育部门以训练费代替租金收入、学校以学历教育收费代替非学历教育收费等，还有的将取得的经营收入通过接受其它劳务等方式进行抵扣，抵减应税收入，如收取出租场地收入以应付劳务费来抵扣，造成出租方与承租方双方都逃漏了应纳税收。
四、使用票据方面。事业单位使用票据既有财政部门的票据，也有税务部门监制的票据，还有使用上级部门配发的票据。许多行政事业单位票据管理使用不到位，且从财政部门取得收据较为容易，为了避免纳税，不少事业单位是尽量回避使用税务票据，从而给税务部门核查税收带来一定的困难。
三、规范事业单位税收征管的对策
事业单位，作为我国一个庞大的单位体系，随着整个事业体制改革的不断深入，事业单位的税收增长空间会很大。加快事业单位的改革，强化事业单位的税收征管，完善现行税收政策，是实现事业单位税收成为我国税收收入新的增长点的重要途径。笔者认为当前应重点做好以下几方面的工作。
一、加快事业单位的分类改革。首先要明确市场经济条件下社会事业的合理组织方式，然后根据现有事业单位的职能特点，通过分类调整，决定其归属。对具有很强公益性，需要由政府直接承担其发展责任的事业单位，实行全额预算拨款，由财政部门管理；对承担公益性相对较弱，不宜由政府直接管理的事业单位，则转为非赢利机构，财政不再拨款，交由税务部门管理，税务部门通过实施税收优惠政策来扶持这些单位的生存和发展，以满足社会不断增长和日益多样化的公共服务的需要；对目前虽定位为事业单位，但其活动与政府职能基本无关的，可以通过直接转制为企业或与企业合并重组，进入市场成为市场主体，这部分单位交由税务部门来管理，实行的是与其他经营企业一样的税收政策，利用市场机制提高其效率并实现资源配置的优化。通过对不同类型的社会事业机构形成规范的支持方式，发挥财政与税务部门各自的监督、约束以及调整职能，才能从根本上解决事业单位的税收征管问题。
二、强化事业单位税收征管。对纳入税务部门管理的事业单位，其取得的各项收入都要纳入税收管理的范围。要做到：第一，加大税收政策的宣传力度，提高事业单位的纳税意识。根据纳税人的不同层次和不同纳税需要，提供多种形式的纳税服务，如建立税务登记提示制度，纳税申报提示制度等，将事后处理改为事前提醒，减少纳税人的无知性不遵从。第二，取消使用财政部门的票据，规定单位取得的各项收费收入都必须使用税务部门统一印制的发票来收取，在计算应交税金时再把免税收入部分予以剔除。通过发票将收入纳入税务部门的监管范围。第三，建立多层次的监督制约机制，以切断利用权力寻租的条件和环节，保证税收行政行为的公平、公正。
三、完善现行税收政策。国家对事业单位的税收政策支持，目前主要是通过制定对不同的收费项目、收入来源征免税政策来实现的，由于行政事业性收费名目繁多，收入来源复杂，在执行过程中解释的随意性比较大，加大了征管工作的难度，容易造成税收流失。建议一，对提供符合营业税应税范围内的行政事业性收费实行普遍征税，即不再根据国家税务总局下发的不征营业税收费项目名单来认定是否征免税，而是根据中华人民共和国营业税暂行条例中规定的应税项目来决定是否征税，在确认标准上与其他经营企业一致，这样一方面税务机关在认定上容易操作，防止纳税人在收费名称上做文章，浑水摸鱼，造成税款流失。另一方面也保证了市场的公平与公正。建议二，统一计算应纳税所得额时准予扣除的支出项目的标准。对准予扣除的支出项目应实行与其他经营企业一样的标准，依照国家税务局下发的《企业所得税税前扣除办法》执行，如工资标准，固定资产折旧年限。建议三，国家应根据不同类型的事业单位，对已征税单位在政策上给予支持。对国家需要直接支持其发展的事业单位，征税后由财政部门根据其事业支出的需要全额核拨经费；对国家不宜直接举办的需要通过非赢利机构组织去完成某项社会事业的单位，税务部门可以实行先征后返还的办法支持这些单位的发展；对其活动与政府职能基本无关的事业单位则实行与其他经营企业一样的税收政策，不再退还已交税款。

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甘肃省兰州市人民政府


兰州市政府非税收入管理暂行办法

（2007年11月7日兰州市人民政府第24次常务会议审议通过　2007年11月16日兰州市人民政府令[2007]第6号公布　自2008年1月1日起施行）


第一章　总则

　　第一条　为了规范和加强政府非税收入管理，增强政府宏观调控和公共服务能力，根据国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。



　　第二条　本办法适用于本市政府非税收入的征收管理、资金管理、票据管理及监督检查。



　　第三条　本办法所称政府非税收入主要包括：

　　（一）政府性基金收入；

　　（二）专项收入；

　　（三）彩票资金收入；

　　（四）行政事业性收费；

　　（五）罚没收入；

　　（六）国有资本经营收入；

　　（七）国有资源（资产）有偿使用收入；

　　（八）其他政府非税收入。

　　上述收入中需缴纳税款的税后收入应当纳入政府非税收入管理范围。



　　第四条　市、县（区）人民政府加强对本级政府非税收入管理工作的领导，将政府非税收入纳入财政统筹安排，实行综合财政预算管理。

　　市、县（区）人民政席定期向本级人民代表大会常务委员会报告政府非税收入征收管理情况，接受其审查监督。



　　第五条　市、县（区）人民政府财政部门是政府非税收入管理的主管部门。

　　市非税收入管理局具体负责全市政府非税收入管理工作，并对县（区）政府非税收入管理工作进行业务指导。

　　县（区）政府非税收入管理机构负责本县（区）政府非税收入的征收管理工作。



　　第六条　市、县（区）人民政府财政部门应当建立政府非税收入管理考核和激励机制，对在政府非税收入管理工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励。



　　第七条　政府非税收入管理机构经费由同级财政预算安排；征管经费从本级政府非税收入中按不高于1‰的比例提取，主要用于征收管理、委托代征、征管奖励等支出。

第二章　征收管理





　　第八条　政府非税收入的征收依照下列规定执行：

　　（一）政府性基金依据法律、行政法规以及国务院或财政部的有关规定征收；

　　（二）彩票资金收入依据国务院或财政部规定的彩票资金分配比例收取；

　　（三）行政事业性收费依据法律、法规以及国务院、财政部、省人民政府或省级财政、物价部门的规定征收；

　　（四）罚没收入依据《中华人民共和国行政处罚法》和其他有关法律、法规、规章的规定收取；

　　（五）国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入依据法律、法规、规章以及国务院或财政部、省人民政府以及省级财政、物价部门的有关规定收取；

　　（六）其他政府非税收入依据法律、法规、规章和国务院、财政部或省人民政府以及省级财政、物价部门的有关规定收取。

　　任何部门和单位不得违反上述规定设立政府非税收入项目、范围和标准。



　　第九条　法律、法规、规章规定了征收或者收取部门、单位（以下统称执收单位）的政府非税收入项目，由法定执收单位征收或者收取；法定执收单位根据法律、法规、规章的规定委托其他单位征收或者收取的，应当将委托协议报送本级政府非税收入管理机构备案。

　　法律、法规、规章没有规定执收单位的政府非税收入项目，由政府非税收入管理机构直接征收或者收取；尚不具备直接征收或者收取条件的，政府非税收入管理机构可以依法委托有关单位征收或者收取。

　　委托其他单位征收或者收取政府非税收入的，委托单位应当对受委托单位的征收或者收取行为实施监督，并承担该征收或者收取行为的法律责任；受委托单位在委托范围内，以委托单位的名义征收或者收取政府非税收入，不得再次委托。



　　第十条　执收单位应当向社会公布由本单位负责收取的政府非税收入项目及其依据、标准、范围、对象和期限。

　　委托其他单位收取政府非税收入的，委托单位应当将受委托单位和受委托收取政府非税收入的内容向社会公布。



　　第十一条　执收单位应当依照本办法规定征收或者收取政府非税收入，不得多征、少征或者擅自缓征、减征、免征。

　　缴款义务人确因特殊情况需要缓缴、减缴、免缴政府非税收入的，应当提出书面申请，经执收单位审核后，由本级政府非税收入管理机构依照相关规定批准。



　　第十二条　政府非税收入管理实行收缴分离制度。

　　禁止政府非税收入执收单位或者受委托单位当场收取现款，法律、法规、规章明确规定可以当场收取的除外。



　　第十三条　市、县（区）政府非税收入管理机构会同人民银行本地分支机构确定政府非税收入代收银行，并在确定的代收银行开设政府非税收入财政汇缴户，用于归集、记录、结算政府非税收入款项。

　　执收单位不得擅自开设政府非税收入过渡性账户，确需开设的，需经本级政府非税收入管理机构批准。



　　第十四条　政府非税收入管理实行清算制度。

　　政府非税收入在缴入国库或财政专户前，由执收单位将政府非税收入全额缴入非税收入财政汇缴户。根据收入收缴和票据结报情况，政府非税收入管理机构对已缴入财政汇缴户的资金进行集中清算，扣除按规定应上解下拨的收入后，及时将构成政府可用财力的部分缴入国库或财政专户。



　　第十五条　执收单位或者受委托单位不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或变相私分所收款项，不得将所收款项存入政府非税收入财政汇缴户以外的账户。



　　第十六条　对误征、多征的政府非税收入，由执收单位提请本级政府非税收入管理机构退还缴款义务人。



　　第十七条　缴入政府非税收入财政汇缴户的待结算资金，符合返还条件的，政府非税收入管理机构应当及时予以返还。

第三章　资金管理





　　第十八条　市、县（区）人民政府按照预算管理的规定，统筹安排使用政府非税收入。

　　政府非税收入有法定专项用途的，应当专款专用。



　　第十九条　政府非税收入分成比例按照下列规定办理：

　　（一）涉及中央和省级分成的，分成比例按照国务院或财政部的规定办理；

　　（二）涉及省级与市、县（区）级分成的，分成比例按照省人民政府或省财政厅的规定办理；

　　（三）涉及部门、单位之间分成的，分成比例按照本级人民政府或本级财政部门的规定办理。



　　第二十条　政府非税收入管理机构应当将政府非税收入财政汇缴户内的资金，按照收入级次和规定的科目类别定期划解国库或者财政专户，不得拖延、滞压、挪用。

　　执收单位不得以任何形式将政府非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。

第四章　票据管理





　　第二十一条　政府非税收入管理机构具体负责政府非税收入票据的保管、发放、使用、核销、检查等工作。



　　第二十二条　政府非税收入票据分为通用票据和专用票据。



　　第二十三条　执收单位征收或者收取政府非税收入，应当按规定向缴款义务人出具由省级财政部门统一印制的政府非税收入票据；否则，缴款义务人有权拒绝缴款。



　　第二十四条　执收单位使用政府非税收入票据，按照收入级次或财务隶属关系向本级政府非税收入管理机构领取。

　　执收单位应当建立健全政府非税收入票据领用、保管、缴销、审核等制度，不得转让、出借、代开、伪造、擅自印制或者违反规定开具政府非税收入票据。

第五章　监督检查





　　第二十五条　市、县（区）政府财政部门应当加强对本级各部门、单位执行政府非税收入管理法律、法规、规章的监督，依法处理政府非税收入管理中的违法违规行为。



　　第二十六条　政府非税收入管理机构应当加强对政府非税收入征收或者收取、汇缴、划解、管理的日常监督和专项督查。

　　执收单位在接受政府非税收入管理监督检查时，应当如实提供账册、报表、票据等有关资料，应当如实反映情况。



　　第二十七条　政府非税收入管理机构应当编制本级政府非税收入项目目录，向社会公布，接受社会监督。



　　第二十八条　审计、物价、监察等部门应当按照各自职责，做好政府非税收入有关监督管理工作。



　　第二十九条　对违反政府非税收入管理的行为，任何单位或者个人均有权向财政、审计、物价、监察等部门举报、投诉。

　　受理部门应当按照各自的职责，查明事实，依法做出处理后，书面答复举报、投诉者，并为举报、投诉者保密；受理部门认为举报、投诉事项不属于本部门职责的，应当先行受理，并自接到举报、投诉之日起3日内移送其他有关部门。

第六章　法律责任





　　第三十条　违反本办法规定有下列行为之一的，由市、县（区）财政部门责令改正，有违法资金的，追缴违法资金；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由主管部门或者监察机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）违反规定设立政府非税收入项目或者擅自改变政府非税收入项目的范围、标准、对象和期限的；

　　（二）违反规定权限或者法定程序缓征、减征、免征政府非税收入的；

　　（三）擅自开设政府非税收入过渡性账户，隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分、变相私分政府非税收入款项，或者将所收款项存入政府非税收入汇缴结算户以外账户的；

　　（四）未按照规定实行政府非税收入收缴分离的；

　　（五）拖延、滞压以及违反规定、超越权限擅自截留应当上解或者下拨政府非税收入资金的；

　　（六）违反规定将政府非税收入资金直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位的；

　　（七）转让、出借、代开政府非税收入票据，使用非法票据或者不按照规定开具政府非税收入票据的；

　　（八）违反规定发放、销毁政府非税收入票据，或者保管不善造成非税收入票据毁损、灭失的。

　　前款第（一）项行为所取得的违法款项，限期退还缴款人；无法退还的，收缴国库。



　　第三十一条　违反本办法规定，伪造或者擅自印制政府非税收入票据的，由市、县（区）财政部门依照国务院《财政违法行为处罚处分条例》的规定给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。



　　第三十二条　政府非税收入管理机构和其他有关部门工作人员在政府非税收入管理工作中，有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）从政府非税收入管理工作中获取非法利益的；

　　（二）包庇或者纵容违反政府非税收入管理行为的；

　　（三）违法实施行政处罚或者以行政处罚代替纠正违法行为的；

　　（四）对承办的举报、投诉事项拖延、推诿或者不依法处理的；

　　（五）违反政府非税收入管理职责的其他行为。

第七章　附则




　　第三十三条　市财政部门应当会同审计、监察、人民银行本地分支机构依据本办法制定实施细则。



　　第三十四条　本办法自2008年1月1日起施行。兰州市人民政府1995年5月2日印发的《兰州市预算外资金管理暂行办法》（兰政发[1995]48号）同时废止。