热门站点| 世界资料网 | 专利资料网 | 世界资料网论坛
收藏本站| 设为首页| 首页

青岛市农村五保供养办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-07 12:04:53  浏览:9456   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

青岛市农村五保供养办法

山东省青岛市人民政府


青岛市农村五保供养办法

青岛市人民政府令第203号

《青岛市农村五保供养办法》已于2009年12月25日经市十四届人民政府第11次常务会议审议通过,现予公布,自2010年3月1日起施行。
市长 夏耕
二〇一〇年一月四日


第一章 总 则
第一条 为了做好农村五保供养工作,保障农村五保供养对象的正常生活,促进农村社会保障制度的发展,根据国务院《农村五保供养工作条例》结合我市实际,制定本办法。
第二条 本市行政区域内的农村五保供养工作,适用本办法。
本办法所称农村五保供养是指对农村五保供养对象在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。
第三条 市民政部门主管全市的农村五保供养工作。财政、发展和改革、教育、卫生、劳动和社会保障等部门应当按照各自职责,做好农村五保供养相关工作。
区(市)人民政府主管本行政区域内的农村五保供养工作,区(市)民政部门具体负责本行政区域内农村五保供养工作的指导、监督和管理。
镇人民政府(街道办事处)管理本行政区域内的农村五保供养工作。
村(居)民委员会协助镇人民政府(街道办事处)开展农村五保供养工作。
第四条 市、区(市)人民政府应当加强对农村五保供养工作的领导,将其纳入国民经济和社会发展计划 ,统筹规划,协调发展。
鼓励、引导和支持企事业单位、社会组织和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。
第五条 市、区(市)人民政府对在农村五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人,按规定给予表彰和奖励。
第二章 供养对象
第六条 农村供养对象应当同时符合下列条件:
(一)无劳动能力。年满60周岁的老年人、持有《中华人民共和国残疾人证》的二级以上残疾人、未满16周岁或者年满16周岁但仍在接受义务教育的青少年,视为无劳动能力。
(二)无生活来源。没有经济收入或家庭年人均收入低于当地农村五保分散供养标准。
(三)无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力。法定赡养、抚养、扶养义务人是年满70周岁的老年人、丧失劳动能力的残疾人、未满18周岁的未成年人的,视为无履行法定义务能力。
第七条 确认农村五保供养对象应当按照下列程序办理:
(一)由本人向村(居)民委员会提出申请;因年幼或者智力、精神残疾无法表达意愿的,由村(居)民小组或者其他 村(居)民代为提出申请。村(居)民委员会、村(居)民小组应当向申请人告知其申请的权利和五保供养对象可以享受的待遇。
(二)村(居)民委员会应当自收到申请书之日起15日内进行民主评议,评议结果在本村公告7日后,由村(居)民委员会将有关材料报镇人民政府 (街道办事处)审核。
(三)镇人民政府(街道办事处)应当自收到评议意见之日起20日内,对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实后提出审核意见,并将审核意见和有关材料报送区(市)民政部门审批。申请人、有关组织或者个人应当予以配合、接受调查,如实提供有关情况。
(四)区(市)民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起20日内,对上报材料进行复核并作出审批决定。经审批确认为农村五保供养对象的,发给《农村五保供养证》;经审批认为不符合农村五保供养对象条件的,应当书面说明理由。
第八条 申请人对审核、审批结果有异议的,可以申请审核、审批机关进行复查。审核、审批机关应当自接到复查申请之日起30日内进行复查,作出复查决定;在复查期间,可以要求村(居)民委员会重新实施评议、公示。
第九条 符合农村五保供养对象条件的村(居)民自愿接受亲友或者其他人员供养,亲友或者其他人员自愿承担全部供养义务,双方签订了供养协议的,经镇人民政府(街道办事处)核实后,不认定为农村五保供养对象。
第十条 五保供养对象家庭情况发生较大变化的,应当如实告知村(居)民委员会,经镇人民政府(街道办事处)核实后,由区(市)民政部门调整或者取消农村五保供养待遇。
第十一条 农村五保供养对象有下列情形之一的,停止农村五保供养待遇:
(一)有了法定赡养人、抚养人、扶养义务人,且义务人有赡养、抚养、扶养能力的;
(二)重新获得稳定生活来源,收入超过当地农村五保分散供养标准的;
(三)年满16周岁,已完成义务教育阶段在校学习生活,且具有劳动能力的;
(四)自愿申请停止农村五保供养待遇的。
第十二条 停止农村五保供养待遇的,经镇人民政府(街道办事处)审核,区(市)民政部门核准后,告知农村五保供养对象。
农村五保供养对象有异议的,可以在7日内提出复查申请,区(市)民政部门应当在30日内作出复查决定,对不符合五保供养条件的,核销其《农村五保供养证》。
第十三条 农村五保供养对象依法享有私有财产的所有权。私有财产被非本人使用的,占用人应当履行供养义务或者支付收益。农村五保供养对象退出五保或死亡后,其私有财产按照供养协议的约定和有关法律、法规的规定处理。
第三章 供养内容
第十四条 农村五保供养包括以下内容:
(一)供给粮油、副食品和生活用燃料;
(二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱;
(三)提供符合基本居住条件的住房;
(四)提供疾病治疗,对生活不能自理的给予照料。农村五保供养对象应当参加新型农村合作医疗,其个人缴费部分由区(市)、镇人民政府(街道办事处)财政负担。其医药费用按规定在新型农村合作医疗基金中报销,不足部分全额由医疗救助资金解决;
(五)办理丧葬事宜。农村五保供养对象死亡后,由农村五保供养服务机构、村(居)民委员会负责处理善后事宜,按照分散供养五保对象一年的供养经费标准,申请丧葬补助费。殡葬费用按有关规定予以减免。
农村五保供养对象未满16周岁或者年满16周岁仍在接受义务教育的,应当保障依法接受义务教育所需费用。
第十五条 农村五保供养标准不得低于当地村(居)民的平均生活水平,并根据当地村(居)民平均生活水平的提高适时调整。
农村五保供养标准由市民政部门会同财政、统计、物价等部门,根据本市农村居民在吃、穿、医方面人均消费支出以及价格水平变化相关因素拟定,经市人民政府批准,并报省人民政府备案后,公布执行。
区(市)人民政府可以结合本地实际,按照不低于市人民政府确定的标准,制定本行政区域的农村五保供养标准,经市人民政府批准,报省人民政府备案后,公布执行。
第十六条 分散供养的农村五保供养对象,没有经济收入的,按照当地农村五保供养标准全额享受供养待遇;有部分收入的,差额享受供养待遇。
第四章 供养形式
第十七条 农村五保供养对象实行属地管理,可以自行选择集中供养或分散供养形式。鼓励农村五保供养对象选择集中供养形式。
第十八条 实行集中供养的,由农村五保供养服务机构(农村老年福利服务中心、敬老院、五保供养服务站)提供供养服务。镇人民政府(街道办事处)与农村五保供养服务机构之间以及农村五保供养服务机构与农村五保供养对象之间应当签订供养服务协议。
市民政部门应当制定供养服务协议格式文本,文本应当包括供养形式、供养标准、供养内容、供养服务规范、当事人的权利义务、协议解除的条件及法律后果等内容。
第十九条 实行分散供养的,由村(居)民委员会负责日常管理,农村五保供养服务机构可以提供指导和服务。村(居)民委员会可以委托供养对象的亲友、村民或者其他社会组织进行照料和服务。镇人民政府 (街道办事处)与村(居)民委员会之间以及村(居)民委员会、受委托的代养人和农村五保供养对象之间应当签订供养服务协议,约定各自的权利和义务。
第二十条 农村五保供养服务机构建设以区(市)、镇人民政府(街道办事处)投资为主,社会捐助为辅,按照因地制宜、量力而行、统筹规划、整合资产、合理布局的原则,有计划地进行。
有条件的区(市)可以建设具有区域性中心供养服务功能的农村五保供养服务机构。
鼓励公民、法人和其他组织投资建设承担农村五保供养服务的机构。
第二十一条 利用国有资产举办的农村五保供养服务机构,符合事业单位登记条件的按照事业单位登记。
非政府投资建设的不以营利为目的的承担农村五保供养服务的机构,按照民办非企业单位登记。
第二十二条 农村五保供养服务机构应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。
农村五保供养服务机构应当设立院务管理委员会,实行民主管理。院务管理委员会由管理服务人员和农村五保供养对象代表、社会捐助方代表组成。涉及农村五保供养对象利益的重大事项,应当经院务管理委员会集体讨论。
第二十三条 鼓励农村五保供养服务机构在保障农村五保供养服务水平不降低的前提下,采取有偿服务的方式向社会提供养老服务。
不再享受农村五保供养待遇的人员,自愿要求继续在农村五保供养服务机构享受供养服务的,按照有偿服务的有关规定办理。
对要求自费寄养的在乡孤老优抚对象、革命“三老”人员、计划生育独生女儿户老年人等,应当给予优惠。
第五章 供养保障
第二十四条 农村五保供养资金列入各级人民政府财政预算。
各级人民政府可以安排一定比例的社会捐赠资金、物资用于农村五保供养工作。
鼓励村(居)民委员会从农村集体经营等收入中安排资金、物资,用于补助和改善农村五保供养对象的生活。
第二十五条 农村五保供养经费实行专账管理、专款专用,据实拨付。
第二十六条 各级人民政府应当安排资金,对分散供养的农村五保供养对象居住的危陋房屋进行修缮,保证房屋安全,符合居住条件。村(居)民委员会可以从农村集体经营等收入中安排资金或提供人力、物料,改善农村五保供养对象的居住等生活条件。
第二十七条 农村五保供养服务机构的管理费用包括管理服务人员费用、办公费、建设和维修费、取暖费、水电费等,由各区(市)负担。市财政安排专项资金,对五保供养服务机构的建设、设施维修予以适当补助。
第二十八条 农村五保供养服务机构按照国家规定享受税费减免优惠政策。
社会组织和个人向农村五保供养服务机构提供捐赠,符合条件的,应当在缴纳企业所得税和个人所得税时按照国家税法相关规定予以扣除。
第二十九条 农村五保供养服务机构为改善农村五保供养对象生活,开展农副业生产经营的,镇人民政府(街道办事处)应当为其提供必要的生产经营条件,有关部门应当依法给予扶持。
第六章 监督管理
第三十条 财政、审计、监察部门应当依法加强对农村五保供养各项资金的监督管理。
第三十一条 民政部门应当建立农村五保供养对象数据库和信息管理制度,实施动态管理,做到应保尽保。
第三十二条 镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会应当将农村五保供养对象的申请条件、确认程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等,作为政务、村务公开的重要内容,向社会公告,接受社会监督。
第三十三条 农村五保供养服务机构应当遵守有关法律、法规,为农村五保供养对象提供符合要求的供养服务,定期公布资金、物资使用和伙食标准、生产经营账目等情况,接受供养对象、有关部门的监督。
第七章 法律责任
第三十四条 行政机关及其工作人员违反本办法规定,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
(一)对符合农村五保供养条件的村(居)民不予批准享受农村五保供养待遇的,或者对不符合农村五保供养条件的村(居)民批准其享受农村五保供养待遇的;
(二)贪污、挪用、截留、私分农村五保供养款物的;
(三)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
第三十五条 村(居)民委员会组成人员违反本办法规定,贪污、挪用、截留农村五保供养款物的,依法予以罢免;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
农村五保供养服务机构工作人员违反本办法规定,私分、挪用、截留农村五保供养款物的,应当予以辞退;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
村(居)民委员会及受委托人或者农村五保供养服务机构违反本办法规定,对农村五保供养对象提供的供养服务不符合要求的,由镇人民政府(街道办事处)责令限期改正;逾期不改正的,镇人民政府(街道办事处)有权终止供养服务协议;造成损失的,依法承担赔偿责任。
第三十六条 有下列行为之一的,由镇人民政府 (街道办事处)给予批评教育,追回其冒领的农村五保供养资金和物资:
(一)以虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取享受农村五保供养待遇的;
(二)供养对象家庭状况发生较大变化,不按规定告知管理机关的。
第三十七条 行政机关、企事业单位为不符合农村五保供养待遇条件的家庭或个人出具虚假证明材料的,依法追究相关责任人的责任。
第八章 附 则
第三十八条 本办法自2010年3月1日起施行。




下载地址: 点击此处下载

教育部办公厅关于进一步学习贯彻《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》深入开展教育思想大讨论活动的通知

教育部


教育部办公厅关于进一步学习贯彻《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》深入开展教育思想大讨论活动的通知


教基厅〔2004〕12号


  为进一步深入学习贯彻《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》(以下简称中央8号文件)精神,按照教育部党组关于学习贯彻中央8号文件的总体部署,现就开展教育思想大讨论提出如下要求:

  一、要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想为指导,深刻领会胡锦涛总书记等中央领导同志在全国未成年人思想道德建设工作会议上的讲话精神,结合教育工作实际,针对教育特别是当前青少年学生思想道德建设中存在的突出问题,认真组织干部、教师学习和讨论。通过大讨论,使广大干部教师深刻领会中央8号文件的精神实质,进一步提高认识,坚持社会主义办学方向,全面贯彻党的教育方针,牢固树立育人为本,德育为首,注重实效的观念和科学的教育观、人才观、质量观和政绩观,切实发挥学校在青少年学生思想道德建设中的主课堂、主渠道和主阵地作用。

  二、因地制宜地安排不同层次的集中学习、讨论。原则上,开学前一周要集中组织干部、教师学习。省级教育行政部门要利用暑期,对地(市)、县教育局长和骨干中学校长进行集中培训,使领导干部增强工作的责任感和机遇意识。地(市)、县级教育行政部门要在省级教育行政部门指导下,对本地区干部、教师的学习提出要求,普遍开展相应的学习培训,规范办学行为,强化德育为首观念。广大中小学要结合教育教学工作,组织全体教职员工深入开展学习讨论活动,切实使广大教师承担起教书育人的责任。

  三、突出重点,注重实效。学习讨论要紧紧围绕中央提出的“五个如何”,把教育思想大讨论与解决实际工作中的突出问题结合起来,找出长期以来困扰学校德育工作的问题及其解决办法。同时,还要积极引导全社会参与讨论,特别是引导家长参与讨论,树立正确的人才观。

  四、组织形式要灵活多样,注重与教育实践相结合。要将集中学习讨论和自学相结合,与干部、教师的日常学习相结合,通过培训班、座谈会、讨论会、专家报告会、经验交流会以及调查研究、参观学习等多种形式,开展丰富多彩的学习和讨论活动,也可以通过组织巡回报告团的形式巡回宣讲,推广新鲜作法和典型经验,以点带面,推动全局。

  五、加强领导,精心组织。各级教育行政部门和学校要加强对教育思想大讨论的领导,一把手要亲自抓,明确领导责任,精心设计教育思想大讨论的方案并督促落实。要认真组织,全体动员,全员参与,确保每一个干部教师都能参与到教育思想的学习讨论中来。

  六、重视宣传报道和引导。各地要高度重视舆论宣传,充分利用社会新闻媒体,特别是要组织好教育系统的报刊、电视做好教育思想大讨论宣传报道工作。要通过组织专家撰文,开设专栏,广泛发动社会各界和有关部门参与教育思想的讨论。

  为推动教育思想大讨论活动的深入进行,我部决定由中国教育电视台组织录制、播出教育思想访谈录节目。由《中国教育报》开办省级教育厅长(教委主任、教育局长)专访栏目,对各省(自治区、直辖市、兵团)教育厅长(教委主任、教育局长)进行访谈。同时,委托中央教科所、中国教育学会、《中国教育报》、《人民教育》杂志组织教育思想大讨论优秀论文评选,优秀论文将在《中国教育报》和《人民教育》杂志上发表,并由人民教育出版社汇编成册。

  各地要认真制定开展教育思想大讨论工作方案,并及时将方案和大讨论进展情况逐级向上级教育行政部门报送。各省、自治区、直辖市教育厅(教委),新疆生产建设兵团教育局要认真总结本地区开展教育思想大讨论的成果和收获,并于10月底之前将总结报告报送我部。


         严刑峻法能达到道路交通的善治吗?
           ——主要围绕《机动车驾驶证申领和使用规定》中闯红灯扣6分的新规定展开

                  ◇高军

【摘要】公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》将违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分,引起社会公众热议。该《规定》在立法程序、立法内容等方面均存在诸多缺陷,体现了官员性善、好政府、政府父爱主义与“治乱世当用重典”、以罚代管的法律工具主义,而且难逃“部门立法利益化”之嫌。道路交通管理是一个非常复杂的综合性系统工程,必须加强科学性,维持道路交通的良好秩序需要整顿道路状况、做到交通信号的统一与规范化、对交通违法者的公平执法、非机动车与行人必须遵守交通规则等等,不问客观情况一味地加重对机动车驾驶人闯红灯的惩罚力度,两次即注销驾驶证,违背了广大机动车驾驶人的期待可能性,容易催生花钱消分、权钱交易的腐败。
【关键词】道路交通;驾驶证;闯红灯;交通违法

公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》经媒体报道后引发社会公众热议,其中议论的焦点之一是该《规定》将机动车驾驶人违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分,通俗来讲即闯一次红灯扣6分,这意味着一年内闯两次红灯即记满12分,机动车驾驶人将被扣留驾驶证,必须重新学习和考试。该扣分的新规定一经媒体批露,网络上立即质疑立声一片,质疑主要集中在该规定是否过于严苛、是否足够细致、执行是否能够落实等方面。笔者认为,《机动车驾驶证申领和使用办法》作为部门规章,在我国法律体系中虽然法律位阶较低,但其牵涉面却极为广泛,由作为交通规则的执行者的公安部门来制定、修改该《规定》是否恰当?对该《规定》的修改未召开听证会,未听取利益相关方的意见是否符合立法的程序正义?对于闯一次红灯扣6分的规定,由于直接涉及广大机动车驾驶人宪法、法律所赋予的机动车驾驶权、财产权、工作权等权利,作为部门规章的该《规定》是否有权对这些权利进行限制?等等,以上问题看似简单,但实则蕴含着丰富的法理,在“依法治国,建设社会主义法治国家”已写入宪法并成为治国基本方略的今天,实有深入探讨之必要。

  一、《规定》在出台程序上存在缺陷

  《机动车驾驶证申领和使用规定》作为公安部的部门规章,虽然法律地位不高,但社会影响面却极广,特别是其中的一些诸如闯红灯扣6分的内容,直接影响到广大车辆驾驶人的切身利益和诸多的宪法、法律权利,出台这样的规定必须慎之又慎,至少应当保证在立法程序上做到无瑕疵,但纵观《规定》的修改程序,可以发现存在诸多缺陷。

  首先,作为执法机关的公安部门未注意立法回避。必须承认,客观地讲行政机关也是“理性人”,存在着不断扩大自身权力、争取部门利益的冲动,在缺乏有效的制度约束下,这种冲动往往会变成现实,而如果行政机关掌握了立法权,既当运动员又当裁判员,立法权和执法权合一必然产生利益怪胎。长期以来,我国行政立法存在的一个突出现象是相关部门争相通过立法来争管辖权、许可权、罚款权等权力,尽管常常被冠以诸如“维护公有制主体地位” 之类的崇高名义,或以“作为执行机关最了解具体情况”等理由来进行,但背后其实就是单纯的利益冲动,即所谓的“部门利益化,利益法制化”。“任何人不得充当自己案件的法官”,这是自然正义原则的一项基本要求,为避免这种情况的发生,在立法的起草阶段,与法律有利害关系的个人与部门应当回避,唯如此才能体现立法的程序公平、内容的公正,体现立法的民主。就交通规则的制订和修改而言,什么是违规、怎样处罚、额度多少等等不应该由作为规则执行者的公安部门来制订或修改,应当交给无利益关系的第三方来负责起草,由代表民意、具有民主正当性基础的立法机关来表决通过。由作为规则执行者的公安机关来制定或修改该规则,人们完全有理由担心,规则的修改或多或少必然带有部门利益的色彩,利益的天平会势必会倾向于公安部门。

  其次,对修改条文的理由未作说明,缺乏具体调研数据的支持,难以服众。例如,对闯红灯扣分从3分提高到6分,由于影响面实在巨大,至少应当进行充分的论证,而不能意气用事拍脑袋决定。为证明该修改是必要的和正当的,修法机关可能至少应当公布以下数据:全国机动车总量、每年平均每辆车闯红灯的次数、哪类(或哪几类)车闯红灯的概率较高、闯红灯事件中故意或过失所占的比例、每年全国交通事故总量、有多少交通事故是因为故意闯红灯而引起的,等等。根据笔者的经验,目前故意闯红灯的私家车司机真的不多,闯红灯大多数都是因为不小心出现的,并不是主观上不重视,毕竟之前的规则是闯一次红灯罚200元,扣3分,普通的私家车主伤不起。事实上,根据大量新闻媒体、网络的报道和批露以及普通人日常的经验,可以发现经常故意闯红灯的车主要是军车、警车、特殊号码的政府公务车等“特权车”,还有就是无牌、套牌车以及土方车和搅拌车。[1]我们都生活在这个社会,根据自身的法感受,在我国目前的法治环境下,即使再严格的处罚可能对“特权车”都是难以奏效的,因此人们有理由怀疑该规定主要针对的是无权力背景的私家车,其背后可能有部门利益在作怪。

  第三,关门修法,有违立法民主的时代潮流。在现代社会,社会被分化为不同的阶层与利益群体,立法的过程是一个各阶层与利益群体进行博弈、妥协与整合的过程。面对汹涌的民主法治的时代潮流,为了加强立法程序的科学化、民主化,许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查等程序。这些程序措施对于提高立法质量,减少立法冲突起到了积极作用。{1}特别是制定涉及公众切身利益的法律、法规、政策、规定,必须事先广泛的征询民意,这是自然正义原则中“听取相对方意见”的要求,也是公共决策的一项基本原则。我国近年来很多法律、法规、规章的出台也经常事先公布草案、广泛搜集民意,尽量做到“开门立法”。作为涉及公众利益的《机动车驾驶证申领和使用规定》的修改,至少应当经过公布草案、征求意见、召开听证会等程序,使社会公众有机会参与充分的讨论与辩论,最终达成共识,在此基础上形成规则。事实上,2006年公安部拟将“桩考”科目并入“电子路考”而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》时就曾公开征求了社会意见;2009年公安部为了方便残疾人驾车出行而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》,当时也公开征求了社会意见。但此次对同一《规定》的修改,比前两次修改所涉及的内容更多、更广、更与民众利益息息相关,但却没有公开征询民意,甚至在新规正式发布之前,都没有相关报道和“吹风”,实令人不解。对此,公安部的解释是之前已向基层部门收集了意见,但正如有学者指出的那样,这不是征询民意,而是征询“官意”,仍然是闭门决策。更何况收集的意见如何,有多少部门赞成或反对“闯红灯扣6分”等规定,同样没有公之于众并作出解释。{2}

  另外,从法社会学角度来思考,以下质疑可能并非毫无道理:制定闯红灯扣6分规则的人,其本人会不会开车?有没有开过车?是不是自己亲自开车?是否开的是“特权车”?另外,制订该规则的人可能生活在北京,该规则是否是主要针对北京的交通状况而制订的?北京作为首都,集中了全国的优势资源,交通状况总体上优于国内其他地区,如果仅仅根据北京的交通状况来出台规则,由于中国各个地方经济发展很不平衡,交通状况各异,这样的规则可能很难“放之四海而皆准”。

  二、《规定》中有关闯红灯扣6分的内容在实质合理性方面存在疑问

  1、该规定不符合法律保留原则。法律保留原则是依法行政原则的一项核心内容。作为一项常识,宪法是公民权利的保障书,但历史和现实均无情的证实了有宪法而无宪政的情形并不鲜见。为防止宪法基本权利被架空而沦为“口惠而实不至”的空头支票,它要求一切行政作用虽非必须全部从属于法律,但对基本权利的限制则非以法律来制定不可。{3}要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式来进行被称为“全部保留”说,但事实上这难以做到。“重要事项保留说”则认为国家对人民的自由及权利予以限制,必须通过法律方式进行。“但法律不能事无钜细靡遗,一律加以规定,其中属细节性、技术性的事项,法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。”{4}闯红灯扣6分的规定意味着机动车驾驶人一年内闯两次红灯将被吊销驾驶证,必须重新参加考试,驾驶证被吊销期间以驾驶为职业的机动车驾驶员工作权将被剥夺,而重新参加考试当事人势必需要付出额外的时间、精力和财力。工作权和财产权是公民宪法性基本权利,如需对其限制理论上必须通过全国人大或全国人大常委会制订的法律来进行。当然,对于闯一次红灯扣多少分是否属于“细节性、技术性的事项”可以进一步探讨,但事实上这样的规定“兹事体大”,因为它直接限制了公民宪法上的工作权与财产权等基本权利,在全国人大制订的《道路交通安全法》对之未作明确规定的情况下,应当由该法授权国务院《道路交通安全法实施条例》来作出具体的规定,而国务院制订的《实施条例》则不能将该事项的制订权再次转授权给公安部。[2]原因很简单,根据宪政常识与世界各国的经验,最经常与公民直接打交道、同时也最容易侵犯公民权利的行政权力正是警察权力,从保护公民权利的角度出发,最需要法律法规对警察权力进行严格的限制。如果警察部门获得了对公民基本权利进行限制的实质性立法权,这种情况下无疑损害了立法的民主正当性,更严重的后果则是将使宪法所确立的公民基本权利制度陷于崩溃。

  2、该规定不符合比例原则。比例原则是行政法上的一项重要的基本原则,是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,保持二者处于适当的比例。比例原则的内容包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则,其核心要求就是行政权力的行使除了有法律依据这一前提外,行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。{5}从减少交通事故的角度出发,参考其他国家道路交通管理的经验,规定对闯红灯者扣分这种方式是适当和必要的,之前也规定了闯红灯扣3分且一直在执行,并未引起公众的批评。此次将扣分提高到6分,之所以会引起社会舆论激烈的反弹,其原因即在于根据普通人的常识,该规定过于严苛了,并非属于对行政相对人侵害最小的方式,违反了狭义比例原则。

  第三,该规定强人所难。近年来,随着我国经济的发展与人民生活水平的提高,以及汽车产业政策的推行,我国过于仓促地步入了汽车社会,而与此同时整个社会的道路交通、停车场等配套设施,以及交通法律、法规、人们的心理却并未能同步跟进。闯红灯固然当罚,但问题是必须讲究尺度,不能走极端,不能使广大的普通机动车驾驶人失去期待可能性。笔者不知制订该规则的人有没评估过现在全国普遍的交通状况?试举信号灯为例,《道路交通安全法》第25条规定:“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准,并保持清晰、醒目、准确、完好。”信号灯作为执法工具应该有统一的安装标准,信号灯的型号、设置的高度、外伸距、亮度等当然必须规范、全国统一。但目前,我国很多城市交通信号灯、交通标志、交通标线设置的客观情况是:(1)信号灯设置过于密集,一条城市街道常常间隔一两百多米即设置信号灯,甚至两个红灯之间的路段停不下受阻的汽车。(2)各个城市的交通信号灯往往又各有特点,有的有倒计时读秒器,有的没有;黄灯时间也不同,有的地方甚至没有黄灯;形状上有的是圆形,有的是方形;悬挂位置上有的是挂的高;有的挂的低;有的在路中央,有的在路边(被树遮挡),还有的被阳光照射时根本无法识别。(3)红绿灯转换的时间和道路情况经常严重不协调,车流大的绿灯时间短,车流小的绿灯时间长。(4)执行上,左转弯道是在里道、中间、还是在外道?先左转弯绿灯还是先直行绿灯?路口右转弯能走还是不能走?等等,很多地方的规定都不一致。另外,道路上的安全和警示标志常常很混乱,好多地方连停车线都模糊不清,有的路面上没有明显的车道界线或分道箭头,有的分道箭头离信号灯太近(跟车时看不到),有的改变的太突然,等等,千奇百怪、不一而足。事实上,作为普通驾驶人员,每天面对多如牛毛的红绿灯、标志、标线难免可能会出错,对路况陌生的司机往往会误闯红灯,这样的情况较为普遍。开过车的人都知道,一年中无意闯两次红灯绝对是大概率的事件。开明的法律,应当容许人有犯小错误的机会,严格要求驾驶员以确保交通安全本身并没有错,但是如果严厉到“两次红灯”就足以让人付出无法开车出行的代价,该规定无疑过于严苛,实为强人所难。

  三、对闯红灯扣6分进行补救的方案设计过于理想化

  1、闯红灯刚过线及时刹车免罚的设计过于理想化。首先,“刚过线”并不是严格的法律用语,而是一个自由裁量空间极大的不确定概念,更何况现在公路交通违章基本都是由电子眼拍摄记录,很少能看到交警在公路上现场执法,现场执法可以了解具体的情况,容易及时纠正,而事后如果根据电子眼拍摄的照片来纠正,由于“刚过线”并没有具体的标准,这无疑使交警部门获得了过大的自由裁量权势,人们完全有理由怀疑可能会被交警部门用来权力寻租。其次,这项制度会明显加剧开车人的心理紧张,目前很多交通信号灯都没有设倒数读秒器,驾驶人员遇到绿灯突然变为黄灯或红灯的情况,往往根本来不及反应,如果不急刹车,开过去就会面临严厉的惩罚,为了避免严厉的惩罚可能只能选择急刹车,这种情况下可能会增加交通路口的追尾事故。此外,车开到了交通路口中间如果选择停车,另一个后果是必然造成更大程度的道路拥堵。

  2、事后通过行政复议、行政诉讼进行救济的方案并不可行。现实中,确实有很多人开车时因为跟在公交车等大车后面看不到信号灯而误闯红灯的情况,对此公安部有关发言人指出,除了通过法制员审核等形式在前期予以纠正外,当事人还可以通过行政复议、行政诉讼等渠道申诉解决。但问题是:(1)当事人申诉时要证明自己很难。目前,国内各地道路交通违章拍照基本上都是由社会上的专门公司来投资和运作的,这类公司在罚款中收取一定的比例以收回成本和获得投资赢利,因此他们往往本身就有强烈的“利益执法”的冲动,甚至在电子眼的设置上故意设一些陷阱,而各地交通处罚通常是在年终车辆年审时集中处理,由于时间可能过去很久,行政相对人找证据自辩可能很难,如果发生在异地则更难。(2)通过行政复议、行政诉讼进行救济,说起来轻松但做起来很难。北京申诉很畅通不代表别的地方也很畅通,事实上当前国内很多地方的法治环境并不容乐观,退一步来说即使申诉途径畅通,但这至少要浪费大量的社会资源吧,难道国家财政就是让交警部门、法院用来应付每月成千上万次的申诉或诉讼吗?而对行政相对人来说,多去几次行政部门或打一次行政诉讼官司的时间成本以及交通费成本等可能要比交罚款、甚至重新参加考试还要高,从趋利避害的本能出发,当事人通常不会选择这两种途径进行救济,为避免重新参加考试可能宁可选择“潜规则”来找关系花钱消分。

  笔者认为,制订闯红灯扣6分这条规则看似简单,其背后实则折射了公安部门在“治乱世当用重典”的工具主义思维支配下,将复杂的社会管理进行了简单化的处理,潜在的观念则是官员性善、好政府、政府父爱主义,实际上这是一种以罚代管的懒政、怠政。笔者预计,闯红灯扣6分规则实行之后,可能的后果是:(1)处罚的公平性受质疑。如前所述,闯红灯对于普通驾驶人员来说,通常情况下谁都不会故意为之,毕竟之前的扣3分,罚200元的规定已经非常严厉。真正故意闯红灯的往往是一些交警管不了或不敢管的“特权车”,加大处罚力度的这项政策对“特权车”根本是无效的,执行起来势必造成更大的不公平。(2)滋生腐败。事实上,就目前道路交通的执法环境而言,交警部门从部门利益出发的“钓鱼执法”的情形并非个案,[3]只要存在弹性处罚条款,必然产生权力寻租,刺激交警部门利益执法的冲动。中国是一个权力社会和熟人社会,现实情况是有关系往往便可以消除道路违法的扣分和免于罚款,加重处罚势必使交警部门权力更大,成为加重腐败的源泉。(3)催生地下违法交易市场。闯红灯并不是当场扣分,各地交警部门的做法是在车辆年审时集中处理,实际上这往往是一笔糊涂帐,很多地方事实上重在“捞钱”而不在于纠正违法,于是催生了地下驾照卖分的违法市场。{6}我们很难想象,一旦闯红灯扣6分的制度得以实施,难免会让相关地下代理产业更加“欣欣向荣”。

  四、道路交通善治如何成为可能?

  道路交通是一个受各种因素相互影响的、综合的、系统的、复杂的工程,最能反映出一个国家、一个地区、一个城市的社会秩序、文明水准和政府管理水平,以简单化、一刀切、看似严厉的手段来治理,以期“毕其功于一役”的想法注定无法奏效。片面极端的严刑峻法并不能达到交通善治,反而有可能会催生行政机关为了罚款而罚款的“罚款经济”,迷信以罚代管的结果就是可能使政府从而忽略对交通的规划、建设、治理等根本性问题。

  笔者认为,目前我国道路交通所存在的突出问题主要有:(1)车多、人多、道路窄,停车位奇缺,交通信号与交通标志混乱情况较为常见。(2)“特权车”故意违反交通法的情况严重。(3)行人、电动车、自行车不遵守交通规则乱闯红灯的现象突出。(4)大货车出交通事故的情况较为普遍。[4]正如有学者指出,在道路交通主体中,除了机动车,还有非机动车与行人,而欧美等国的治理方式之所以高效,在于强化机动车责任的同时,不放任其他道路交通出行者的责任,譬如行人闯红灯也载入个人征信系统等——如果我们仅仅是强调一方责任,恐怕也很难扭转道路秩序格局,毕竟,马路上不仅仅是开机动车的司机在出行。{7}要求公民严格守法的前提是必须创造良好的守法环境,交通治理需要政府加大对道路基础设施的投入,需要路政、交警、与整个社会公众的共同努力,而不是一味的苛求机动车驾驶人员在罚款、扣分方面下猛药。 “重典扣分、惩治违章”虽不乏善意初衷,但如果制度的施行忽略了整个交通环境的客观因素,仅把责任归咎于机动车辆,那么,其所产生的结果不仅难以刹住司机违章的惯性,甚至也可能违背了交通法规“教育为主”的执法理念。{8}极端的重罚,在中国这样复杂的交通环境、人文环境下,执行的结果必然是刺激交警部门罚款的积极性,增加权力寻租而已。[5]因此,立法机关在出台法律法规时,不能太强势、太极端,应当慎之又慎,走民主的程序,经过社会公众广泛的、充分的讨论和辩论充分考量各方面的因素后再做决定,以期制订的内容能切合实际,只有得民心的法律法规才能得到公众普遍的拥护,才会成为公众自觉的行动。而规则一旦制订之后,就应当严格执行,不允许任何特权例外的存在,亦不得随意变通规则,选择性执法或规则的朝令夕改将严重损害法律的尊严与威信,不利于公众法律信仰的养成。


【作者简介】
高军,江苏淮安人,毕业于南京师范大学、吉林大学,苏州大学,法学博士。曾任出版社出版策划 、晚报法制版记者、编辑、现为江苏理工学院副教授、江苏华东律师事务所兼职律师、常州市法学会副秘书长。

【注释】
[1]例如,2004年,海南省交警总队负责人透露说,仅在当年3月份,琼A9字头“特权车”的违法行为就达6835人次,其中一辆牌号为琼A93396的特权车两年内闯红灯158次。现实中,“特权车”故意闯红灯往往交警根本不敢管或管不住。而土方车和搅拌车这两类车的车牌往往被污渍糊住,信号灯根本拍不到车牌号,因此经常横冲直撞不怕被拍。

版权声明:所有资料均为作者提供或网友推荐收集整理而来,仅供爱好者学习和研究使用,版权归原作者所有。
如本站内容有侵犯您的合法权益,请和我们取得联系,我们将立即改正或删除。
京ICP备14017250号-1