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国土资源部


国土资源部关于转发《省级土地利用总体规划审查办法》的通知
国土资源部




各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），新疆生产建设兵团
土地管理局：
现将国务院批准的《省级土地利用总体规划审查办法》转发给你们，请遵照执行。
按照《省级土地利用总体规划审查办法》的要求，省、自治区人民政府的所在地城市、非农业人口50万以上的城市和计划单列市的土地利用总体规划，也要经省级人民政府审查同意后，报国务院批准。上报材料包括市人民政府审查意见40份，城乡结合部土地利用总体规划图（1∶
1万～1∶5万）2份，其他与省级规划相同。需报国务院审批尚未报预审的省、市土地利用总体规划要尽快上报预审；经过预审的，要按预审意见抓紧修改，正式上报国务院审批。


国土资源部


为了规范省、自治区、直辖市的土地利用总体规划（以下简称规划）审查报批工作，提高工作质量和效率，制订本办法。
一、审查组织
国土资源部负责具体组织规划审查工作，商国务院有关部门研究提出审查意见后，报国务院审批。有关部门包括：国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会（国家煤炭工业局、国家冶金工业局、国家石油和化学工业局、国家建筑材料工业局、国家有色金属工业局）、国防科学技术工
业委员会、民政部、建设部、铁道部、交通部、水利部、农业部、国家计划生育委员会、国家环境保护总局、中国民用航空总局、国家统计局、国家林业局，总参谋部、总后勤部等。
二、审查主要依据
（一）党和国家有关土地利用与管理的各项方针、政策。
（二）《中华人民共和国土地管理法》等现行法律、法规和标准。
（三）国家国民经济和社会发展规划、国土整治规划及其他相关规划。
（四）全国土地利用总体规划纲要。
（五）土地利用现状调查及其他相关调查资料。
三、审查重点
（一）编制原则。规划的编制是否符合《中华人民共和国土地管理法》规定的编制原则：严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
（二）目标和方针。规划是否与国家经济及社会发展目标和方针、政策相符，是否体现了耕地总量动态平衡、基本农田保护和21世纪人口高峰期对耕地的需求，是否体现了改善生态环境、保护林地、草地的要求，是否体现了土地的集约利用和优化配置，是否落实了上级下达的土地利
用主要规划指标。
（三）土地利用结构与布局调整。土地利用结构调整依据是否充分，分区和布局是否合理，交通、能源、水利等国民经济基础设施建设及其他重点建设项目用地是否有保障，土地开发、复垦、整理安排是否合理、可行。
（四）实施措施。实施措施是否体现了土地用途管制的要求，是否切实、可行。
（五）协调情况。农用地与各类建设用地安排是否相协调，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模是否控制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，非农业建设占用耕地指标分解是否与各类非农业建设用地总规模衔接到位。
（六）规划是否符合原国家土地管理局发布的《土地利用总体规划编制审批规定》（《国家土地管理局令》第七号）的要求。
四、审查报批程序
（一）前期工作
省、自治区、直辖市土地行政主管部门在组织编制规划时，应深入调查，充分论证，广泛征求社会各界的意见，认真组织评审，做好部门协调工作。国土资源部要加强对省级土地利用总体规划编制工作的指导。
（二）申报
规划经省级人民政府审查同意后，由省级人民政府上报国务院。上报材料包括规划文本及说明、专题报告和省级人民政府审查意见各40份，规划图件2份。
国务院收到报件后，将规划文本及说明、专题报告和省级人民政府审查意见批转国土资源部组织审查。
（三）审查
国土资源部收到国务院交办的报件后，分送国务院有关部门及有关单位征求意见，在综合各方面意见的基础上，对规划进行全面、公正、客观的评价，并提出同意批准、原则批准、不予批准的意见。
在规划审查过程中，国土资源部综合有关部门意见，认为有必要对该规划进行进一步修改完善的，可建议国务院将该规划退回报文省、自治区、直辖市人民政府，请其按要求修改完善后，另行上报。
国土资源部完成组织规划审查的时间为一个月，有关部门和单位自收到审查规划征求意见之日起15日内，应将意见书面反馈国土资源部，逾期按无意见处理；有关部门对规划有较大意见分歧时，国土资源部应组织有关各方进行协调。
（四）批复
国土资源部将综合审查意见和附件及有关部门不同意见一并报国务院审批。
凡属原则批准，但需进一步修改、补充和完善的规划，省、自治区、直辖市人民政府在公布规划前应认真组织修改，并将修改后的规划报国土资源部备案。
规划审查批复的周期一般不超过两个月。
五、其他
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市土地利用总体规划的审查工作参照本办法执行。

附件

需国务院审批土地利用总体规划的城市名单
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｜ 分 类 ｜ 城 市 名 称 ｜
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｜ 省（自治区）政府 ｜ 武汉、沈阳、广州、哈尔滨、南京、西安、成都、长春、太原、｜
｜所在地城市土地利用 ｜济南、郑州、兰州、杭州、昆明、长沙、石家庄、贵阳、南昌、乌｜
｜总体规划 ｜鲁木齐、呼和浩特、福州、合肥、南宁、西宁、银川、海口、拉萨｜
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｜ 人口大于100万的｜ ｜
｜城市土地利用总体规 ｜大连、青岛、淄博、鞍山、抚顺、唐山、吉林、齐齐哈尔、徐州 ｜
｜划 ｜ ｜
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｜ ｜ 邯郸、洛阳、无锡、大同、深圳、苏洲、本溪、淮南、汕头、伊｜
｜ 其他应报国务院审 ｜春、烟台、大庆、柳州、常州、鸡西、包头、枣庄、阜新、宁波、｜
｜批的土地利用总体规 ｜荆州、张家口、锦州、株州、牡丹江、潍坊、平顶山、鹤岗、襄 ｜
｜划 ｜樊、新乡、丹东、衡阳、佳木斯、厦门、湛江、辽阳、黄石、临 ｜
｜ ｜沂、保定、淮北、开封、焦作、泰安、安阳、湘潭、新疆生产建设｜
｜ ｜兵团 ｜
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1998年12月29日
依法行政与以德行政

行政机关实现法德兼治的双轨

江泽民总书记在全国宣传部长会议上讲话中强调指出，我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来。这就意味着法德并用，双轨治国将成为我们党新时期的治国之道。对于各级行政机关而言，要实现法德兼治，必须做到依法行政和以德行政，这样才能够保证党的路线、方针、政策有效落实。
一、依法行政要解决行政机关行使职权法制化问题
一个国家是否已经建成为法制国家，在很大程度上是看行政机关，看其是否依法行政，从严治政。近年来，我国依法行政的成就是有目共睹的，相继出台了一些行政法律法规，如《立法法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》和《行政复议法》，使行政机关行政逐步走上了法制化轨道，给依法行政提供了强有力的法规支撑。但是，就目前行政机关工作法制化而言，除了亟待解决行政机构组织本身的法制化和对行政监督的法制化外，还需重点解决行政机关行使职权法制化的问题。
行政机关行使职权主要表现在两个方面。首先是立法。在以往的立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些项目，难免不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能适应社会主义市场经济，特别是不适应WTO规则所要求的这样那样的问题。主要是：行政法规和法律之间、地方性法规和法律、行政法规之间以及部门规章和地方性法规之间的权限划分不明确，“立法无序”；体现转变政府职能，实行政企分开的原则不够，行政机关管的事情过多，办事手续失之繁琐；政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；对有关行政管理部门规定的权力比较具体，责任比较抽象，权力与责任不够统一；对老百姓（公民、法人和其他组织）规定的义务比较具体，权力比较原则，权力与义务不够统一；比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用重视不够，等。解决这些问题，一是要坚持“三个代表”的重要思想，在确立立法计划、审核立法项目时，严防部门利益“法制化”，克服行政机关权责失衡和人民群众权利义务不均的现象。二是按照《立法法》的有关要求，对以前已经公布的法规进行认真的清理、修定，促使和确保法律法规的统一；对正在制定或准备制定的法律规章，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力。三是在立法工作中坚持马克思主义的唯物辩证法，正确处理好母法与子法、主动式立法与被动式立法、党的政策与立法工作、市场经济与立法工作、工作经验与立法工作、立法工作与民主和集中的辩证关系，使立法工作更加科学，以此来不断提高立法质量，保证具有中国特色社会主义法律体系日臻完善。其次是执法。改革开放以来，各级行政机关的法律意识有了普遍提高，法制建设取得了很大成绩，有力的促进了经济和社会发展。但仍有有法不依，违法施政的问题：有些行政机关法制观念、法制意识淡薄，惯于长期以来形成的用行政手段办事，缺乏依法决策、依法管理、依法处理问题的自觉性，存在着“以言代法”、“以罚代法”、“以权压法”、“以情代法”、“执法犯法”的现象，有的甚至置法律于不顾，搞权情交易，以权谋私，贪脏枉法，既妨碍了工作，又败坏了政府形象。现在各级政府部门都在针对行政审批权过度集中和缺乏监督、行政审批事项十分庞杂和行政效率低下以及审批事项程序不合理的弊端进行改革，如果只是减少审批项目，是不可能从根本上解决问题的。审批现在全世界都有，哪些需要审批，哪些不需要审批，不仅仅是数量上的增减。行政机关必须从行政审批弊端的根源着手，通过改革提高行政机关工作效率，使政府行使审批权的过程公开、公正；通过改革对审批权的设定进行科学的论证，使审批行为规范、透明；通过改革明确审批的具体程序，对逾期审批和重大事项审批要赋予行政相对人一定的权利救济手段和建立听证会制度。依法行政除了执行一些具体规定外，多数都是程序上的问题，程序公正是办好一切事情的前提和基础。因此，目前只有《行政处罚法》还不足以解决行政中存在的所有问题，还需要制定颂布实施《强制法》、《许可法》和《行政程序法》。这样，法律、法规对行政机关的职责和行使行政权的程序都作出了明确的规定，为行政机关履行职责提供了准确的依据，就可以使行政机关做到办事权限合法，办事程序合法，既行使权力，又承担责任，既不能不作为，以不能乱作为。同时，行政机关依法行政，率先实现从“人治”到“法治”的转变，对实现依法治国的战略也将起到积极的推动作用。
二、以德行政要着力加强行政机关的行政伦理建设
以德行政，就是各级行政机关和公务人员在行使行政权力、管理国家事务中，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以政治道德建设为落脚点，“永做人民公仆”。以德行政中的“德”，首先是指国家各级行政机关的广大公务人员自身的道德建设，即行政伦理建设。
行政伦理，即“治国”的伦理，它是行政机关和全体公务人员在治理国家的过程中，在公共行政领域所应遵循的伦理道德要求的总和。行政伦理融合在治理国家与公共行政的方方面面，体现在行政体制、行政领导、行政决策、行政协调、行政监督、行政效率、行政素质之中，其本质是一种政治伦理。行政伦理包括三个方面的内容：其一是行政伦理观，它是行政伦理体系的核心；其二是行政伦理规范体系，包括行政伦理原则、行政伦理范畴、行政伦理规范；其三是行政伦理机制体系，包括行政伦理监督机制与行政伦理养成机制。
加强行政伦理建设，应在三个方面下功夫。一是树立正确的行政伦理观。行政伦理观就是国家公务人员在公共行政中关于行政伦理价值追求的总体观念，并具体表现为行政伦理活动现象、行政伦理意识现象与行政伦理规范现象，它在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务人员的行政行为。近年来，党中央反复强调树立正确的世界观、人生观、价值观，就是要求广大的公务人员确立正确的行政伦理观。江泽民总书记为国家行政学院的题词“永做人民公仆”，就是对我们党行政伦理观的高度概括。因此，我们各级行政机关和广大公务职人员都应该按照“三个代表”的要求，牢固树立竭诚为祖国为人民服务的行政伦理观。二是建立健全行政伦理规范体系。建立健全适应社会主义市场经济体制的行政伦理规范体系是当务之急的思想政治建设重大工程，是解决行政道德失衡、失范的需要。用“三个代表”思想确立行政伦理的原则，用“五种革命精神”确立行政伦理的范畴，用“三讲”对行政伦理进行规范，这是强化领导干部和公务人员政治道德建设、促使其在行政中恪守“官德”的重要措施，也是党的事业发展和时代发展的需要。三是加强行政伦理机制体系建设。行政伦理所具有的显著特点是他律性和自律性的相统一，加强行政伦理机制建设就应从这两个方面入手。首先，针对他律性特点加强行政伦理监督机制建设。江泽民总书记曾强调指出：“对领导班干部一定要严格监督。”这几年查处的有领导职务的公务人员违法乱纪案件，大多数是群众举报或者由其他案件牵带出来的，这在很大程度上反映了行政伦理监督软弱乏力。这说明了我们还没有完全形成有效的监督管理制度和机制，越是高级公务人员越缺乏有效的监督和管理。因此，目前已有的制度要坚决执行并继续完善，没有建立的要尽快建立。加大监督力度，特别要加强主动监督，把监督的关口往前移，加强事前防范，努力做到公务人员的权力行使到哪里，相应的监督就实行到哪里。其次，针对自律性特点加强行政伦理的养成教育机制建设。养成就是广大公务人员，尤其是有领导职务的公务人员要自觉地加强自身政治道德修养，使自己成为社会整体道德水平较高群体的一员，真正起到道德表率作用，自觉做到亲民、爱民、倾听人民呼声，代表最广大人民群众利益；教育就是在加强民主法制教育的同时，以理想信念为核心，开展党的基本理论、基本路线、基本纲领、爱国主义、集体主义、社会主义、诚实守信、马克思主义唯物论和无神论以及“五种革命精神”的教育，增强公民信用意识。通过有效地教育养成机制运行，使广大公务人员行政伦理修养，由以履行行政责任心为核心的道德自律，逐步渐近到行政理想、行政态度、行政义务、行政责任、行政纪律、行政技能、行政荣誉、行政作风融为一体，将行政他律与行政自律统一起来的行政人格形成与完善的最佳境界。江泽民总书记多次指出：“人格的力量很重要”，各级领导班干部和每一位国家公务人员要“努力把真理的力量和人格的力量统一起来。”这就是行政伦理教育与养成机制建设的最终目标。
三、依法行政与以德行政还需要建立健全有关制度
众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。道德在人类社会可以说是无处不在，无时不在，而且制约着社会的一切规范。因此，在依法治国、以德治国的大前提下，依法行政与以德行政是相辅相成、相互促进，是一个紧密结合的整体。当我们做到以德行政，依法行政才有有力的政治思想支撑，行政立法、行政执法、行政守法才有坚实的基础，两者如同机车之双轨，忽视其中任何一个方面，都不可能实现从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的原则和目标。
怎样才能全面推行“双轨”行政呢？回答是肯定的，就是要加强有关保障制度建设。一是通过制度建设有效维护公平、正义和秩序。因为社会不公正恰恰是引发违法行政、弃德行政的主要原因。二是通过制度建设保证使其具体的违法行政、弃德行政付出代价，不能使其行为成为一种有利可图的行为，更不能使依法行政的人总成为事实上的吃亏者。三是“双轨”行政示范作用很大程度上是一种自上而下的过程，因此应重视行政活动中有领导职务的公务人员行政人格形象的锻造与考察。四是应加强以德行政制度建设。行政道德制度是指将人类社会道德生活中的部份人伦关系和行政活动方式明文化、正规化。
依法行政是依法治国的核心，而以德行政是以德治国的大要。泱泱大国，行政机关行政当然要有法可依、有法必依、执法必严，但社会主义行政伦理也必须建立和规范，法德兼治，相辅相成，相得益彰，方能“治大国若烹小鲜”。(杭州市人民政府法制办公室 卞军民)