从占有的分类窥视我国物权法之占有制度
任江渝
摘要
占有是民事法律的一项重要制度,世界各国民法都不同程度的对占有制度作出了相应的规定,2008年通过的《中华人民共和国物权法》以单独一章共五条的内容作出了规定,但是如此简单化的规定,远远不能满足现实生活得需要,也不利于司法实践的操作。另外,长期以来很多国家和地方立法把占有制度作为物权法律制度的一个补充,甚至当作物权法的一个附属制度,因此将其规定于物权法体系之中;其实占有制度是一个独立的民事法律体系,有其自身完整的思想体系和理论渊源,也有其独立的终极目标,所以应当将其列为一项独立的民事法律之制度。本文通过对各国理论和立法实践对占有几种分类的简要介绍和分析,窥视我国《物权法》中占有制度的立法漏洞,为制定和整合民法典的过程中给予建议。
关键词 占有 直接占有 恶意占有 占有状态 物权法
一、占有概况简述
在现代民法当中占有制度是一个很重要制度,为保护物权的流转关系、维护交易安全立下了汗马功劳,是民法物权制度历史上的一位大功臣,不管是对大陆法系还是普通法系都具有重要的现实和历史意义,同时得到当今世界民法学界的尊重和不断借鉴、发展,但是争议也从来没有停息过,仅仅就关于何谓占有制度?就一直是一个长期以来争议很激励问题,主要存在着权利说和事实说,也就是说占有究竟是一种权利还是一种事实状态产生了很大的分歧,这种分歧产生于罗马法时代,一直持续到了现在,我国理论上的通说也认为占有是一种事实状态,是人对物一种事实上的支配和控制,也就是采取了事实说,由于我国物权法有明确的所有权和他物权制度,没有必要把占有看成是其他物权的外衣。①
占有作为一个民法上的术语也算是源远流长,可追溯到罗马法和日耳曼习惯法,概括的说,罗马法上的占有(possessio)主要是以占有的诉权为中心,占有作为一种独立的制度,与其他物权分立,目的在于强力保护占有的事实状态,从而实现维护社会和平与法律秩序;与罗马法不同,在日耳曼习惯法上,占有(gewere)与所有权并未严格区分,他们认为占有不是一种事实状态而是一种物权,是权利的外衣。日尔曼人实行的是以庄园为中心的自给自足的封建经济。它的物权法中所有权的观念十分模糊,物权体系也不及罗马法严谨。再加上其土地权利结构比较复杂,一块土地上可以有数个占有同时存在,所以在日尔曼法中,每个占有都具有物权性质。占有与所有并没有严格的区别,一直一来受其影响的英美法系对占有与其他物权的区分日趋弱化。在这样的情形之下占有自然就成为了日尔曼习惯以及英美法系法的核心概念。因此在日耳曼法上占有通常会有权利推定、权利转移和权利防御的效力,目的也是在于更好的保护交易安全。
通过以上看来,无论我们将占有归结为权利还是作为一种事实予以保护,占有在法律上的地位和终结目的并无不同,二者都是赋予某种事实以一定的法律效果并加以保护,使占有人能享受占有所生利益,保护占有这样一种事实状态能够得以在法律规定范围内的维持,以期维护社会秩序与和平,确保财产关系的稳定,否则如果人们对财富的肆意争夺,势必造成社会秩序的混乱。占有制度首先推定一切对物的占有适法,对占有加以普遍的法律保护。然后,根据占有的不同情况,对一些权利欠缺的占有和各关系人的利益设置一定的实体和程序规定予以规范和调整,从而达到有序的归属与救济。但当今世界各国的立法来看 更多的大陆法系国家借鉴了罗马法的模式,但也有所发展,即占有与所有权相分离,成为一种独立的权利,如此一来就使得占有制度与所有权制度和他物权制度在物权法领域形成三足鼎立的格局。②我国现行民法通则却没有规定占有制度,2008年通过物权法之中把占有单列为一编加以规定,与所有权和其他的物权并列存在,也借鉴了罗马法的三足鼎立的模式,③不过遗憾的是关于占有的规定只有五条,如此简单化的规定难免会造成很多立法漏洞,进而使得今后物权法的实施过程当中都难免会出现力不从心的尴尬局面;为了清楚地看到我国物权法的立法缺陷,下面笔者结中外理论及立法实践之中对占有的几种分类和中国的实际情况对我国物权的立法加以分析和今后的完善提出一些拙见。
二、占有的几种分类
(一)占有分类简述
关于占有的分类,理论界也有很多种分法,有五分法、七分法等,笔者认为不管对占有理论上存在多少种分类,其目的都只有一个,即更准确和全面的理解占有制度或者说明一个问题。所以至于说哪种分类更为合理,我认为不是一个应该有争议的问题,只是人们为了更好的论述某个问题所选取的侧重点一样而已。在此,为了窥视我国占有制度的缺陷,我们对占有作出如下分类:
(二)、 直接占有和间接占有
直接占有和间接占有,这是根据占有人在事实上是否占有其物为标准而作出的分类。直接占有就是主体事实上直接对物实施了支配和控制,间接占有是指主体自己并不占有其物,而是通过一定的法律关系享有返还请求权的方式实现对物的占有的为间接的控制和管领,如契约、基于法律以及法律以外的公权力行为等,这样就使得同一物上面同时产生了两个或者两个以上的占有,理论称之为多重占有,例如所有人甲将自己的房屋租赁给乙,乙又依法转租给丙,这个时候在该房屋上就同时存在着三个占有状态,一个是实际控制人丙,一个是所有人甲,还有一个就是媒介人乙。理论上有的人将乙看成是该物的第一阶层占有人,甲是第二阶层占有人,他们均可以获得占有的保护请求权。④
在罗马法上,不承认间接占有的存在,罗马法也曾经有规定“占有在罗马人那里是指一种使人可以充分处分物的、同物的事实关系,它同时要求具备作为主人处分物的实际意图。”由此可以看出在罗马法上是作为一种事实状态来看待的而不是权利,所以由此看来,罗马法上如果丧失对物的占有事实就会丧失占有的保护请求权,而且罗马法上的占有还是由心素和体素两个要件构成,即一方面要求占有人要实际占有客体物,另一方面也要求占有人有所所有人的意图,可见单纯的对物的持有在罗马法之上是不会得到令状保护的,这种单纯的占有事实状态无法通过法律、契约以及公权力行为实现间接占有而得到保护。然而与此不同,日耳曼习惯之中就承认一物之上可以形成多个占有,这一习惯在《德国民法典》之中得到了借鉴,但是在《德国民法典》之中对日耳曼习惯的多重占有作了区分,通过对两大法系的折中即形成了直接占有和间接占有概念;根据该法的第868条规定“作为用益物权人、质权人、用益承租人、受寄人或基于其他类似的法律关系而占有其他人的物的人,由于此关系对他人暂时享有占有的权利和义务时,该他人是占有人。”通过作出这样的区分意义在于进一步保护因第三人非法侵夺他人占有的财物,在间接占有的状态之下,使得在一物之上同时存在两个或者两个以上的占有,所以当这种状态受到第三人的非法侵夺时,除了直接占有可以依法行使占有的权能之外,各间接占有人也可以依法行使其占有权能,如此一来就使得同一物受到了多重的保护,尽可能的实现物的归属关系的稳定性;例如,甲将一房屋租赁给乙,然后乙又依法转租给丙,如果该房屋受到来至第三人的不法侵害时,除了丙可以向第三行使占有的保护权能之外,间接占有人甲和乙都可以基于间接占有而享有对第三人的请求权能。
我国《物权法》没有对直接占有和间接占有作出区分,《物权法》第二百四十一条规定,“基于合同关系等产生的占有,有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等,按照合同约定;合同没有约定或者约定不明确的,依照有关法律规定。”由此可见,基于一定法律关系产生的占有也就是间接占有按照合同约定以及相关的法律来处理,而物权法的占有制度并没有对此单独在《物权法》或者在其他的民事立法上作出相应的规定,笔者认为从这里我们就可以窥视我国《物权法》在立法上的一个缺陷,建议在以后的发展当中予以详细规定;这样一方面为时效取得奠定基础,同时也完善了占有制度之中举足轻重的一部分,为建立完善的民事占有制度迈出关键性的一步。也能够很好的服务于时效取得制度和民法典的制定;尽管我国民法至今还没有确立时效取得制度,民法典也还在整合的过程当中,但是,越来越多的学者认识到将来我国制定的民法典以及其中规定时效取得的必要性,笔者也相信随着立法观念的转变,时效取得终将为社会大众所接受并在民法典上予以确认,所以为了实现立法的前瞻性,有必要在民法典出台之前确立好与之相适应的间接占有制度。
然而在学界也有的专家认为,我国物权法没有必要将间接占有写进去,他们认为在间接占有的情形之下直接占有人可以用占有制度这是没有问题的,而间接占有人不需要占有制度而直接通过追究直接占有人的违约责任来就可以实现救济,至于时效取得,在不承认间接占有的情形之下,占有状态可以通过占有合并解决,也即通过前占有人对后占有人的占有主张合并实现对间接占有人的时效利益的保护;⑤同时,王利明教授也认为由于对间接占有的侵害一般都会构成直接占有人对间接占有人的违约,所以间接占有人完全可以通过违约责任请求直接占有人承担责任。⑥但是笔者对以上观点则存在不同看法,首先单凭违约以及相关零散的法律责任来救济权利还是很有限的,由于债权具有相对性,这就决定了间接占有只能向直接占有人主张债权,而不能向侵害的第三人直接主张权利,然而我国的侵权法之中也没有关于侵害债权之规定,这样导致间接占有人对于侵权第三人无可奈何;如此一来就大大削弱了对物的保护力度,不利于维护财产关系的稳定;其次,关于通过前占有人对后占有人的占有主张合并实现对间接占有人的失效利益的保护的观点是有其自身的很难简单处理问题的,例如,当后以占有人向前一站有人主张合并,而前一站有人又要向后一占有人主张合并,二者山生矛盾之时应该如何解决呢?要解决这些问题实际的立法当中也是相当庞杂的,所以笔者建议与其被陷入庞杂的法律法规之中还不如预先借鉴业已成熟的间接占有制度。
(三)、有权占有和无权占有
有权占有和无权占有,这是根据占有的背后是否有本权来划分的,有本权的占有是有权占有,即是占有人基于法律规定或者法律行为等合法原因取得的占有,例如承租人基于合同对租赁物的占有,留置权人基于法律直接规定对留置物的占有等即属有权占有,也有人称之为合法占有、有权源占有或者是正权占有;反之,占有人虽然事实上对物构成了占有,但是,在占有的背后没有本权就属于无权占有,没有本权也就是指没有合法的占有原因行为而产生的占有事实;例如,小偷将其所盗窃之物置于自己的控制之下形成的占有事实就属于典型的无权占有,因为小偷基于偷盗行为不是合法的行为,不能够形成占有的本权,所以只能是无权占有。
在有权占有的情形之下占有就是本权的外衣,起到彰显本权的作用,因而保护占有就是在保护本权,而本权也起到强化占有的效果,而无权占有由于缺乏本权的强化,从而导致无权占有的占有状态很脆弱,一旦权利人行使返还请求权这种状态就会丧失,而且还要根据具体情形承担相应的法律责任;关于有权占有和无权占有是我国《物权法》的核心,根据《物权法》第二百四十一条规定,“基于合同关系等产生的占有,有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等,按照合同约定;合同没有约定或者约定不明的,依照有关法律规定。”由此我们不难看出我国物权法对于基于合同或者其他法律关系产生的占有没有专门的规定而是按照关于本权的相关规定来处理,以此我们似乎可以得出这样一个结论,即我国占有制度主要对无权占有作出了规范,而没有对有权占有作出细致的规定,而是原则上规定按照约定或者相关的法律规定来处理,不管在理论上对此的意见如何,笔者则认为我国物权法为了简化占有制度作出这样原则性的规定在实践之中也有其一定的实用性,采用这样简洁的委任性规定也有其不足之处,主要表现在两个方面,一方面是其他的委任性规定对占有制度的影响比较大,导致委任性规定的变动就会影响到占有制度的变动,不利于占有制度的稳定性和可预见性;另一方面是由于有权占有作为占有制度的一个重要的组成部分在占有制度之中却没有相关规定,从而导致占有制度本身形成一种畸形的不良状态,这样会大大影响其在司法实践和理论上的发展。
(四)、善意占有和恶意占有
善意占有和恶意占有,对于何谓善意占有和恶意占有,理论上存在着争议,有人主张善意即为占有人主观上没有过失,反之即为恶意;也有人主张善意占有人误信具有占有权利,如果不能误信即为恶意;物权法上也没有对此予以明确。⑦我国的王利明教授认为由于无过失标准过于宽泛而我国物权法应当采取占有人误信这个标准,⑧但是,笔者认为这样区分没有多大的实际意义,实践当中即使占有人主观上没有过失也不一定就善意占有。同时,在司法实践当中,如何认定无权占有人主观上是否误信,也是从客观上证明物权占有人是否具有主观过错的过程。所以我们完全可以在理论上避开这样的争议,把善意占有定义为占有人误以为自己对物享有占有权而实施的占有为善意的无权占有,反之即为恶意的无权占有。
由于有权占有在我国物权法上采取了原则性的简单化规定;所以,无权占有无疑就是物权法上占有制度的主体部分,物权法第二百四十二条、二百四十三条、二百四十四条以及二百四十五条都是对无权占有的规范,为此物权法也遵从了中外立法与理论,对恶意占有和善意占有作出了区分;尽管如此,关于善意占有与恶意占有仍然存在诸多的问题,下面我们从比较法的角度来考察《物权法》中关于善意占有欲恶意占有的规定。
从世界各国的立法来看,区分善意占有和恶意占有在占有制度乃至整个民事法律之中都是非常重要的一个环节,各国都不同程度地将善意占有和恶意占有在立法上予以明确,从而实现对善意占有人和恶意占有人的占有的区别对待。首先表现在无权占有人在物权人向其主张返还请求权之时,不管是善意占有人还是恶意占有人,将占有之物现状以及其产生的孳息返还是理所当然的,《德国民法典》第九百八十七条也规定,“因占有发生诉讼之后,占有人应该返还原物的收益给所有人”,日本和台湾民法也有相关类似的规定,但是它们的区别主要表现在因为利用占有物产生的损耗是否负有赔偿责任,我国物权法第二百四十二条规定,“占有人因使用占有的不动产或者动产,致使该不动产或者动产遭受损害的,恶意占有人应当承担赔偿责任。”这里我们可以看到并没有要求善意占有人承担赔偿责任,其实这也是符合一般民事理论的,由于善意占有人不知道也不应当知道自己是无权占有,所以对于其利用所产生的损耗就不负有赔偿责任,反过来,我们要是要求其承担赔偿责任的话倒还不符合民事赔偿的一般理论,因为善意占有人没有主观的过错,如令其负全部赔偿之义务,未免过于苛刻。故以《德国民法典》第989条,把占有物的灭失毁损解释为一切不能回复的情形。例如,将占有物卖给善意第三人,致使所有人不能请求善意第三人返还时,这时原占有人应将其得到的价金返还于所有人即可。但是疑点就是在物权法第二百四十四条,该条规定,“占有的不动产或者动产毁损、灭失,该不动产或者动产的权利人请求赔偿的,占有人应当将毁损、灭失取得的保险金,赔偿金或者补偿金等返还给权利人;权利人的损害未得到足够弥补的,恶意占有人还应当赔偿损失。”由此我们看到,我国对于占有人对占有之物造成损失的要负担赔偿责任,按照民法原理来看对于物的损害赔偿责任是一种一般侵权行为而产生的责任,所以其责任也应当是一种一般的过错侵权,即占有人的侵害必须具有主观的过错。但是从该条看来一旦占有人对占有之物造成损害的事实就要承担损害赔偿责任,在这里看起来就像是一个无过错侵权行为引起的严格责任,不要求占有人具有主观过错,笔者认为这样的规定显然是不合理的,对于恶意占有人来讲,由于其占有本身就是恶意的,在其对占有物发生侵害之后要证明其主观过错的很显然的了,也就相当于是一个一般侵权责任了,但是对于善意占有人来讲要是不加区分的也要求其承担责任就成为了严格责任,对于同一个行为而给予不同的法律责任也违背了平等的原则。《日本民法典》第191条前段规定:占有物因归责于占有 人的事由而毁损或灭失时…善意占有人在因灭失毁损而受到利益的限度内,负赔偿义务。但是,无所有意思的占有人,虽系善意,应予以全部赔偿。 我国台湾地区的民法第95条也规定:善意占有人,因可归责于自己的事由,致占有物灭失毁损者,对于回复请求权人,仅以因灭失或毁损所受到的利益为限,负赔偿之责。在这里。占有人系指自主占有人,不包括他主占有人。这在关于恶意占有人的责任的条款中也可以看出,“恶意占有人,或无所有意思之占有人,因可归责于自己的事由,致占有物毁损或灭失,对于回复请求权人,负全部赔偿之责。”
日本民法和我国台湾地区民法,关于此赔偿责任的发生规定有“可归责于占有人的事由”的限制,而在我国的物权法中都没有相关规定,这也是我国占有制度一个缺陷之一,因为这样一来就等于是把对占有物的损害赔偿当作无过错责任予以认定了,所以,笔者建议在今后的民法典的整合与制定过程中,不妨借鉴以上立法例,这样除了能够解决有违背民事主体平等原则之外还避免会导致占有制度在使用上会产生很多混乱,例如在司法实践之中如何来判断是损害还是损耗的问题就可以得到简单化处理,从而强化占有返还请求权在实践之中具有更强的可操作性。
(五)、自己占有和占有辅助
自己占有和占有辅助,自己占有是指占有人对自己所有的物进行的占有,占有辅助是受自己占有人的指示而事实上占有自己占有人所有的物,例如,车主雇佣驾驶员的关系之中,车主就是车的自己占有人,而驾驶员是辅助占有人。
作出这样的区分是为了在司法实践当中应当有一个明确的认识,辅助占有人虽然对物进行直接的支配和控制但实际上辅助占有人与间接占有不同,在间接占有之中,直接占有人具有占有的意思,依法可以使用和享受基于占有物的收益,而占有辅助人只是严格按照自己占有人的指示来实施控制和支配,并没有占有的意思所以辅助占有人的占有状态不构成法律意义上的占有,不使用占有制度,不能以自己的意思使用占有物,也不能享受基于占有物产生的收益。例如,公司的员工对公司财产的占有就是属于占有辅助,员工只能严格按照公司的意思来使用和控制该物,反之如果公司因侵夺他人财产至于员工的管领之下,权利人也只能够向公司主张返还请求权而不能向员工这样的占有辅助人主张返还,这里也正是人们批判纯粹客观说的理论是理由之一。笔者认为,为了更好的稳定社会财产关系,在必要的时候给予辅助占有人的占有予以适当的保护也是值得在今后的我国民事占有制度建设过程中予以考虑的问题。在当今社会生活当中,随着我国市场经济的发展,很多时候物权人并没有直接占有客体物,而是通过占有辅助人来对物实施物理上的直接支配和控制,这既是经济发展也更有利于实现社会资源的优化配置,从而充分落实物尽其用原则。例如,一个公司对其资产享有法人财产所有权,公司的技术职员对公司特定资产的占有就属于占有辅助,技术人员通过对技术物资的占有来实现最大可能的创造财富而实现物尽其用,同时,对辅助占有人的保护也是在一定程度上对自己占有人的保护,可以把它看成是自己占有的一个衍生。鉴于社会生活之中的这种情形以及其重要性,给予占有辅助人的直接支配和控制的事实状态一定得保护是很有必要的。
(六)、自主占有和他主占有
自主占有和他主占有,这个是以占有人是否以据为己有的意思来实施的占有,如果占有以据为己有的意思实施的占有就是自主占有,反之则是他主占有,例如小偷对其所盗之物的占有由于小偷是以所有人的意思占有该物的,所以属于自主占有,而乙基于租赁合同而占有甲的房屋,由于乙只有占有而无所有的主观意思,所以乙就属于他主占有。
在罗马法上的占有就要求占有人必须具有所有人的意思来实施对物的占有才构成,也即要求占有人必须具备据为己有的心素和现实控制和支配该物的事实状态,否则,单纯的持有和丧失事实控制的情形都得不到令状的保护,正如保罗斯所说的那样,“我们通过握有和旨意取得占有,而不是单凭旨意或者握有取得占有”⑨这和萨维尼的主观说理论也是一致的,法国民法典也继承了罗马法的占有概念,其首先为第二千二百二十八条规定;“对自己掌握之物或行使之权利的持有,谓之占有。”以此表明占有是一种实际具有的事实,接着在二千二百三十条和二千三百三十六条规定:“任何情况下,均推定占有人系以所有权人之身份为其本人占有,但如能够证明占有人一开始为他人占有者,不在此限”,“ 为他人占有的人,无论占有时间的长短,均不得主张因时效而取得所有权”由此可见占有必须具有据为己有的主观意思,但是,与罗马法不同的是法国民法典上的占有规定几乎在“时效取得”编中,这表明占有只是所有权取得或者所有权推定的一种特定方式。
我国物权法没有关于自主占有和他主占有的分类,笔者认为在占有制度中对此予以明确却分不管是对占有制度本身还是今后民法典的制定都是有意义的。曾经江平老先生就在其《抢来的财产也应受到保护》一文中指出过“即使是抢来的财产,也不能被随便抢走,”后来江老先生在西南政法大学作《中国物权法立法思维冲突的分析》演讲时,也进一步阐述了自己的观点;他认为,民法的“非法”与刑法的“非法”意思不同,民法的“非法”是指没有合法权利来源,而刑法的“非法”则是指“使用非法手段”,占有作为民事法律制度应当用市场的思想为基础来指导立法,所以为了促进市场经济的快速发展就必须尽可能的减轻交易双方的交易成本,实现交易迅捷,至于抢劫者或者偷盗者的自主占有的财产来源是否合法,不应该是民事法律所顾及的问题,这就是刑事等法律的调整范围。所以对于抢来的财产或者偷来的财产占有制度也应当给予抢劫者和偷盗者适当的保护,那么究竟如何让给予这些人保护呢?这就必然对占有在立法上作出自己占有和他主占有的区分,通过设立自己占有制度来实现对这些人的保护。
三、总结与展望
综合上述,占有制度作为民事法律体系的重要制度,构建完善的占有制度对于完善整个民法律、维护交易安全、促进我国市场经济发展具有十分重要的意义;众所周知,新中国成立已经半个多世纪还没有一部民法典,对此国内众多学者以及有关单位都在进行着紧密的筹划,其中如何科学的规定占有制度,仍是一个重大的课题,虽然我国物权法将占有制度单独作为一编予以了简单规定,但是从以上看来还是存在着很多不足之处,也许是我们对占有制度的还没有引起足够的重视;笔者更建议在以后的民法典制度和整合过程之中应当把占有制度予以细化和完善,并将其从物权法之中分离出来在民法典之中单列一编予以规定,因为占有制度本身不是物权,只是间接的对物权起到了补充的作用,对此周??先生曾经就指出;“占有在罗马法上受令状保护,其真正目的在于制止暴行,维护秩序,占有据有特殊地位不过是间接“沾了光”。如果真的以保护占有为目的,则占有令状早该成为对物的诉讼,不可以对任何持有物件的人提起了”。⑩ 然而对于我国民法典的整合之中最终将如何定位占有制度的问题,我们更是期待于更多学者作更深一步的研究和努力。
江西省县乡直接选举实施细则
江西省人大常委会
江西省县乡直接选举实施细则
江西省人大常委会
(1983年12月1日江西省第六届人民代表大会常务委员会第四次会议通过)
目 录
第一章 总 则
第二章 选举工作机构
第三章 代表的名额和分配
第四章 选区划分
第五章 选民登记
第六章 代表候选人的提出
第七章 投票选举
第八章 对代表的监督、罢免和补选
第九章 召开人民代表大会
第十章 对破坏选举的制裁
第十一章 附 则
第一章 总 则
第一条 根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法)和《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,结合江西省具体情况,吸取过去县、乡直接选举的经验,修订本细则。
第二条 实行县、乡直接选举,是我国选举制度的一项重大改革。通过这一改革,有利于加强社会主义民主与法制,健全民主集中制,加强政权建设,保障人民行使当家作主、管理国家大事的权力,调动人民群众的社会主义积极性,促进社会主义物质文明和精神文明的建设,促进社会
主义现代化建设事业的胜利进行。
第三条 选举工作,必须坚持党的领导,坚持依法办事,坚持社会主义民主,坚持群众路线,广泛深入地开展宣传教育,使选民认识到县、乡直接选举的重要意义,珍视自己的民主权利,积极参加选举。不准包办代替,防止图形式、走过场。
第四条 选举工作必须做到:凡有选举权和被选举权的人都享有选举权和被选举权;要有百分之九十以上的选民参加选举;选出的代表具有广泛性、代表性、先进性;选出的领导班子成员是革命化、年轻化、知识化、专业化,为群众所信任的人;绝不能把造反起家的人,帮派思想严重
的人,打砸抢分子,以及顽固抗拒中共十一届三中全会以来中央路线的人,在经济上和其他刑事问题上严重犯罪的人以及其他严重违法乱纪的人选进领导班子。
第二章 选举工作机构
第五条 县、不设区的市、市辖区和乡、镇设立选举委员会。主持本级人民代表大会代表的选举工作。县、不设区的市、市辖区的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导,乡、镇的选举委员会受乡、镇人民代表大会领导,在乡、镇人民代表大会闭会期间,受乡、镇人民政府
的领导。
街道办事处设立选举领导小组,选区设立选举办事组,均为选举委员会派出机构。
选区内可划分若干选民小组。
第六条 县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员,由本级人民代表大会常务委员会任命,一般由县、不设区的市、市辖区人大常委会主要负责同志和组织、宣传、统战、民政、人武部、工会、青年团、妇联等有关部门的负责人组成。乡、镇选举委员会,街道办事处选举领导
小组的组成人员,由乡、镇和街道办事处所辖区内各有关方面协商推选,报县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会任命。
选区选举办事组,由选区内推选的各方面有关人员组成,报乡、镇选举委员会、街道办事处选举领导小组批准。
选民小组组长、副组长由选民选出。
第七条 县、不设区的市、市辖区选举委员会,由九至十一人组成,设主任一人,副主任一至二人。选举委员会下设办公室,负责有关选举的具体工作。
乡、镇选举委员会、街道办事处选举领导小组由七人至九人组成,设主任(组长)一人,副主任(副组长)一至二人。配备必要的办事人员。
第八条 选举委员会的职权是:
⒈主持本级人民代表大会代表的选举;
⒉组织选民登记,审查选民资格。受理对于选民名单不同意见的申诉,并作出决定;
⒊划分选举本级人民代表大会代表的选区,分配各选区应选代表的名额;
⒋根据较多数选民的意见,确定和公布正式代表候选人的名单;
⒌规定选举日期;
⒍确定选举结果是否有效,公布当选代表名单;
⒎县、不设区的市、市辖区的选举委员会指导乡、镇的选举委员会、街道办事处选举领导小组的工作。
第九条 选举办事组进行下列工作:
⒈组织选民学习“选举法”以及本细则;
⒉办理选民登记,公布选民名单;
⒊向选民介绍代表候选人的情况,组织讨论,汇总选民对代表候选人的意见,并向选举委员会、街道办事处选举领导小组汇报;
⒋解说选举程序,负责投票选举具体事务的准备工作;
⒌统计选票,汇报选举结果;
⒍选举委员会、街道办事处选举领导小组交办的其它工作。
第三章 代表的名额和分配
第十条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会代表的名额,按照便于召开会议、讨论问题和解决问题,并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量代表的原则决定。
县人民代表大会代表的名额:人口不足二十万的,代表名额不超过一百五十人;人口超过二十万不足五十万的,代表名额一百五十人至二百四十五人;人口超过五十万的,代表名额二百四十五人至三百八十五人,最多不超过四百五十人。
不设区的市人民代表大会代表的名额:人口不足十万的,代表名额三十五人至七十五名;人口超过十万不足五十万的,代表名额七十五人至二百五十人;人口超过五十万的,代表名额二百五十五人至四百五十五人。
区人民代表大会代表名额为三十五人至三百五十人。
各县、不设区的市、市辖区代表名额,在上述幅度内,由本级人民代表大会常务委员会确定,如果确实需要超过上述规定代表限额的,应报省选举委员会核定。
乡、镇人民代表大会代表名额,一般不超过一百四十名,具体名额由县级人民代表大会常务委员会根据实际情况审定。
第十一条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇的代表名额一律分配到选区。
第十二条 县人民代表大会的代表名额,由县人民代表大会常务委员会,按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。
第十三条 不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额的分配,农村每一代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数,多多少,由不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会确定。
第十四条 县、不设区的市、市辖区内的中央、省、地属机关、团体、企业事业单位和驻军的代表名额,由县、不设区的市、市辖区选举委员会同这些单位协商确定。
第十五条 在县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表中,妇女代表和青年代表一般均不低于百分之二十。工人、农民、人民解放军、干部、知识分子、科技人员、民主党派和爱国民主人士等方面的代表,可结合实际情况,确定适当的比例。在分配代表名额时,要适当照顾革命老根
据地;凡有少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会;归侨、侨眷和台胞、台属人口较多的地区应当有适当名额的归侨、侨眷和台胞、台属代表。
乡、镇人民代表大会各方面的代表比例,由县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会确定。
第十六条 各方面代表的比例,由县、不设区的市、市辖区下达到乡、镇选举委员会和街道办事处选举领导小组掌握,不再下达到选区。
第四章 选区划分
第十七条 选区是进行直接选举的单位。选区按生产单位、事业单位、工作单位和居住状况划分。选区的大小,按照每一选区选一至三名代表划分。
第十八条 农村选区划分
⒈选举县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表的选区,一般应以乡(镇)、村或几个村为一个选区为宜。
⒉选举乡(镇)人民代表大会代表的选区,一般应以村为一个选区。人数不足以产生一名代表的亦可以两个或邻近几个村划为一个选区。
乡(镇)直属机关和社办企业、事业单位,可以单独或者联合划分若干个选县、不设区的市、市辖区代表的选区。亦可把选县、不设区的市、市辖区代表的选区作为选乡(镇)代表的选区。
第十九条 市镇选区的划分
⒈人数足以产生一名代表以上的生产单位、事业单位、工作单位,单独划一个至若干个选区。
⒉在镇、街道办事处同一行政区域内,人数不足以产生一名代表的生产单位、事业单位、工作单位,可就近按系统、按行业联合划为一个选区。
⒊少数单位,既无法单独划选区,又无法按系统、按行业联合划选区的,可与就近单位或居民委员会联合划为一个选区。
⒋城镇居民委员会非职工的居民数,足以产生一名代表以上的,划一个至若干个选区,不足以产生一名代表的,可与就近居民委员会联合为一个选区。
⒌县、不设区的市、市辖区内的中央、省、地属机关、团体企业事业单位和外地办事机构,人数(包括其家属区居民数)足以产生一名代表以上的,单独划一个至若干个选区,人数不足以产生一名代表的,可与就近单位联合划一个选区。
第五章 选民登记
第二十条 凡年满十八周岁的中华人民共和国公民,都要进行选民登记。依据法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权,不予登记。无法行使选举权和被选举权的精神病患者,不列入选民名单。
选民登记按选区进行。每一选民只在一个选区登记。一般按户口册登记。选民在哪里就在哪里登记。
第二十一条 中央、省、地属单位,其领导机构与分支机构跨越几地,原则上应各在其所在地登记,并参加县、不设区的市、市辖区的选举。
县人民政府驻地在市区内的,其所属机关、团体和企业事业单位的全体职工,参加县的人民代表大会代表的选举,不参加市、区的人民代表大会代表的选举。
驻在乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的全体职工,归口登记,只参加县级人民代表大会代表的选举,不参加乡、镇的人民代表大会代表的选举。
第二十二条 选民登记前,各选区要抽调有关方面的人员,建立选民登记小组,并进行必要的训练,熟悉选民登记的有关政策规定,明确登记方法和要求。
第二十三条 年满十八周岁的选民年龄,以计算到当地选举月为止。用农历计算出生日期的应按公历换算。
第二十四条 在选民登记时,要边登记,边审查,全面登记与重点审查相结合,既要保证每一个有选举权和被选举权的公民都能行使他们应有的政治权利,又要防止没有选举权的人窃取选举权。
第二十五条 选民登记后,要复查。复查的方法,按选区选民名册与单位职工名册或户口簿等资料进行反复核对;选区间、选民小组间互相审查;张榜公布或在选民大会上宣读选民名单。经过复查,做到不错登、不漏登、不重登。
第二十六条 因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押,正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或者人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利者,不予登记。
第二十七条 下列人员应当准予行使选举权利,应予登记:
⒈被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;
⒉被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;
⒊正在取保候审或者被监视居住的;
⒋正在被劳动教养的;
⒌正在受拘留处罚的。
第二十八条 本细则第二十六条、二十七条所列人员,应分别由执行监禁、拘役、拘留或者劳动教养的机关负责登记造册,报县、不设区的市、市辖区选举委员会备案。
第二十九条 选民名单在选举日前三十天公布,并发给选民证。对不能到会领取选民证的,应由选民小组长发到选民手中。
第三十条 对公布的选民名单有不同意见的,可以向选举委员会申诉,选举委员会对申诉意见,应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服,可向当地的基层人民法院起诉,人民法院的判决为最后决定。
第三十一条 选民登记后,选民迁出、死亡,应在选民名册上除名。
第六章 代表候选人的提出
第三十二条 代表候选人按选区提名产生。
在选民名单公布后,方可开始对代表候选人提名。
中国共产党、各民主党派、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。任何选民只要有一人提名,三人以上附议,也可以推荐代表候选人。
在代表候选人提名的过程中,要坚持群众路线,正确贯彻民主集中制原则。领导干部要解放思想,发扬民主,充分相信群众;同时又要加强领导,善于集中多数选民的正确意见,防止放任自流,防止宗族派性。
第三十三条 中国共产党、各民主党派、各人民团体和选民推荐的代表候选人的名额,不得超过本选区应选代表的名额。在推荐代表候选人时,均应向所在选举机构和选民介绍候选人的情况;被推荐的代表候选人,都应当列入代表候选人名单,选举委员会不得调换或者增减。
第三十四条 县、不设区的市、市辖区的领导干部,被提名推荐到其它选区,应征得所在机关多数选民的同意。其他职工应参加本单位所在选区选举。
被推荐者应参加选区的选举活动,是否作为正式代表候选人,由选区大多数选民意见确定。
第三十五条 代表候选人名单和各候选人情况,由选举委员会在选举日前二十天,分别在各选区张榜公布,并交选民反复讨论、民主协商,经过几上几下、上下结合,确定正式代表候选人。如果所提候选人名额过多,可以进行预选。正式代表候选人名额,应多于应选代表名额的二分之
一至一倍。具体差额多少,由选举委员会根据实际情况确定。
第三十六条 正式代表候选人名单和正式代表候选人情况,在选举日前五天,由选举委员会分别在各选区张榜公布。名单要以姓名笔划的顺序排列。经过预选确定的,要按预选得票多少的顺序排列。得票数相同的按姓名笔划次序排列。公布正式代表候选人名单的同时,应公布选举的日
期、时间和投票地点。
第三十七条 中国共产党、各民主党派、各人民团体和选民,都可以用各种形式介绍代表候选人。选举日即停止对代表候选人的介绍。
第七章 投票选举
第三十八条 每一选民在一次选举中只有一个投票权。
第三十九条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法。
第四十条 选举的投票时间一般为一到三天。特殊情况经选举委员会批准可适当延长。
第四十一条 选举前对选民人数再进行一次核对,如有变动,应予补登或除名。
因县、不设区的市、市辖区、乡、镇推迟选举日期而年满十八周岁的选民,应予补登。
第四十二条 选民如果在选举期间临时外出,不能回原选区参加选举的,经原居住地的选举委员会认可,可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。
选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的,在取得原选区选民资格的证明后,可以在现居住地的选区参加参加选举。
第四十三条 选民如因老、弱、病、残和工作原因不能参加选举大会,可用流动票箱上门就选。上门就选应在选举大会之前进行。
选民如因文盲或者残疾不能写选票的,可以委托他信任的人按选举人的意见代写。
第四十四条 第二十七条所列准予行使选举权利的人员参加选举,由选举委员会和执行监禁、拘役、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票,或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票,被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加
选举。
第四十五条 选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。
任何组织和个人,对投票的选民,不得进行任何形式的干预。
第四十六条 每次选举所投的票数,多于投票人数的无效,等于或少于投票人数的有效。
每一选票所选的人数,多于规定应选代表人数的作废,等于或少于规定应选代表人数的有效。
第四十七条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会代表的候选人,获得选区全体选民过半数的选票时,始得当选。
获得过半数选票的代表候选人名额超过应选代表名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人重新投票。
获得过半数选票的代表候选人名额少于应选代表名额时,不足的名额应当在没有当选的代表候选人中另行选举,以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的三分之一。
第四十八条 设立投票站或召开选举大会进行投票,辅之流动票箱。选举大会和投票站由选举委员会派出的代表或选区选举办事处选举领导小组主持。
选民过多的选区,不宜以选区召开选举大会的,应设若干投票站。在投票站召开选举大会进行投票后,由选区统一计票,宣布选举结果。
第四十九条 投票选举前要做好下列准备工作:
⒈做好投票选举前的思想发动和严密的组织工作;
⒉制作票箱、印制选票,选票上的候选人名次按姓名笔划或预选得票多少为序;
⒊布置好投票站或选举大会会场。
第五十条 选区选举大会程序:
⒈选民凭选民证入场,选民证不得涂改和转借。
⒉清点到会人数。
⒊推选计票员、唱票员、监票员。
⒋宣告本选区应选代表人数和正式代表候选人名单。
⒌宣布投票方法。宣讲本细则第三十九条、第四十五条至第四十七条的规定和其他有关注意事项。
⒍分发选票。
⒎检查票箱,进行投票选举。
⒏投票结束后,由计票、唱票、监票员和选举大会主持人将投票人数和票数加以核对,进行计票,作出记录,由监票人签字。大会主持人根据本细则第四十六条规定,确定这次选举是否有效。
⒐宣布投票总数和每一得票人所得票数,根据“选举法”宣布当选人。
⒑宣布大会结束。
第五十一条 投票选举大会结束后,缺席的选民不能再行投票。
第五十二条 选举结果由选举委员会或者人民代表大会主席团根据“选举法”规定确认选举有效后,随即张榜公布当选代表名单。
县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表资格的审查,由县、不设区的市、市辖区人大常委会代表资格审查委员会或者人民代表大会代表资格审查委员会提出审查报告,由县、不设区的市、市辖区人大常委会或者人民代表大会确认,并发给代表当选证书。
乡、镇人民代表大会代表资格的审查,由乡、镇人民代表大会代表资格审查委员会确认,并发给代表当选证书。
第八章 对代表的监督、罢免和补选
第五十三条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会的代表,受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。罢免代表,须经原选区过半数的选民通过。被罢免的代表可以出席上述会议或者书面申诉意见。罢免的决议,须报送上一级人民代表大会
常务委员会备案。
代表在在任期内被罢免、死亡和因故不能担任代表职务的,可以在召开下一次人民代表大会以前由原选区补选。
第五十四条 县、不设区的市、市辖区、乡、镇人民代表大会的代表,在任期内调离本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额可以另行补选;在本行政区内变动工作地点的,保留其代表资格。
第五十五条 补选的代表,按下列规定发给代表当选证书:
⒈补选为县级和县级以上人民代表大会代表的,由该级人民代表大会常务委员会发给。
⒉补选为乡、镇人民代表大会代表的,分别由乡、镇人民政府发给。
第九章 召开人民代表大会
第五十六条 县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会和乡、镇人民政府在召开人民代表大会前,要做好会议的思想、组织、会务和写好工作报告等准备工作。
第五十七条 人民代表大会由大会主席团主持进行。
第五十八条 县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会主任、副主任、委员和县长、副县长、市长、副市长、区长、副区长、人民法院院长、人民检察院检察长、乡长、副乡长、镇长、副镇长的人选,由本级人民代表大会主席团或者代表联合提名,由本级人民代表大会代表用
无记名投票的方式选举产生。选举可以采用候选人数多于应选人数的办法。如果所提候选人名额过多,也可经过预选产生正式候选人名单,然后进行选举,即可以实行差额选举,也可以经过预选实行等额选举。
第五十九条 县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会主任、副主任、委员和乡长、副乡长、镇长、副镇长必须在代表中选举产生。其他人选,不限于本级人民代表大会代表。
选出的人民检察院检察长,须报经省人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。
第六十条 县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会组成人员的名额,应为十一人至十九人,人口特多的县、不设区的市、市辖区不超过二十九人,其中主任一人,副主任若干人。
第六十一条 县不设区的市、市辖区、乡、镇人民政府分别设县长、市长、区长、乡长、镇长一人,副县长、副市长、副区长、副乡长、副镇长、若干人。
第十章 对破坏选举的制裁
第六十二条 为保障选民自由行使选举权和被选举权,对有如下列违法行为之一者,应当依法给予行政处分或者刑事处分:
⒈用暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举,或者妨害选民自由行使选举权和被选举权的;
⒉伪造选票和选举文件、虚报选举票数或者有其他违法行为的;
⒊对于控告、检举选举中违法行为的人,或者对于提出要求罢免代表的人进行压制、报复的。
第六十三条 对破坏选举的违法行为,可直接向县、不设区的市、市辖区人民检察院控告、检举,由县、不设区的市、市辖区人民检察院侦查、起诉,并由县、不设区的市、市辖区人民法院依照刑法第一百四十二条、第一百四十六条审理,或转交有关部门给予行政处分。
第十一章 附 则
第六十四条 本细则如有与“选举法”和全国人民代表大会常务委员会其它有关选举工作的法律规定不符的,按“选举法”和全国人民代表大会常务委员会的法律规定执行。
1983年12月1日